É correto afirmar que a Constituição Federal veda a acumulação remunerada de cargos públicos a Independentemente de haver ou não compatibilidade de horário?

Presid�ncia da Rep�blica
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jur�dicos

DESPACHO DO PRESIDENTE DA REP�BLICA

ADVOCACIA-GERAL DA UNI�O

Processos n� 19726.002441/2010-79, n� 00400.000378/2016-76, n� 25000.020121/2014-11, n� 00688.000789/2015-10, n� 00449.000063/2016-72 e n� 25000.209806/2015-87. Parecer n� AM - 04, de 9 de abril de 2019, do Advogado-Geral da Uni�o, que adotou, nos termos estabelecidos nos Despachos do Consultor-Geral da Uni�o n� 319/2019/GAB/CGU/AGU e n� 2/2017/CNU/CGU/AGU, o Parecer Plen�rio n� 01/2017/CNU-DECOR/CGU/AGU, da C�mara Nacional de Uniformiza��o de Entendimentos Consultivos da Consultoria-Geral da Uni�o. Aprovo. Publique-se para os fins do disposto no art. 40, � 1�, da Lei Complementar n� 73, de 10 de fevereiro de 1993. Em 9 de abril de 2019.

PROCESSOS ADMINISTRATIVOS N�s: 19726.002441/2010-79, 00400.000378/2016-76, 25000.020121/2014-11, 00688.000789/2015-10, 00449.000063/2016-72 e 25000.209806/2015-87
INTERESSADOS: Minist�rio da Economia e Minist�rio da Sa�de.
ASSUNTO: Compatibilidade de hor�rios para acumula��o de cargos p�blicos.

PARECER N� AM - 04

Em 09 de abril de 2019.

ANDR� LUIZ DE ALMEIDA MENDON�A
Advogado-Geral da Uni�o

DESPACHO N� 00319/2019/GAB/CGU/AGU

PROCESSO N�: 19726.002441/2010-79, 00400.000378/2016-76, 25000.020121/2014-11, 00688.000789/2015-10, 00449.000063/2016-72 e 25000.209806/2015-87
INTERESSADOS: Minist�rio da Economia e Minist�rio da Sa�de.
ASSUNTO: Compatibilidade de hor�rios para acumula��o de cargos p�blicos.

Bras�lia, 09 de abril de 2019.

GIORDANO DA SILVA ROSSETTO
ADVOGADO DA UNI�O
CONSULTOR-GERAL DA UNI�O
SUBSTITUTO

DESPACHO n. 00002/2017/CNU/CGU/AGU

NUP: 19726.002441/2010-79, 00400.000378/2016-76, 25000.020121/2014-11, 00688.000789/2015-10, 00449.000063/2016-72 e 25000.209806/2015-87
INTERESSADOS: MINIST�RIO DO PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO E GEST�O, MINIST�RIO DA SA�DE E MINIST�RIO DA FAZENDA
ASSUNTO: COMPATIBILIDADE DE HOR�RIOS PARA A ACUMULA��O DE CARGOS P�BLICOS

Exmo. Senhor Consultor-Geral da Uni�o Substituto,

A C�mara Nacional de Uniformiza��o de Entendimentos Consultivos, em sess�o plen�ria realizada no �ltimo dia 29 de mar�o, aprovou o judicioso Parecer-Plen�rio n� 1/2017/CNU-DECOR/CGU/AGU, o qual trata da compatibilidade de hor�rios e da acumula��o de cargos e empregos p�blicos, superando o entendimento do Parecer GQ-145.

Restou aprovada a Orienta��o Normativa CNU/CGU/AGU n� 5/2017, com a seguinte reda��o:

Orienta��o Normativa CNU/CGU/AGU n� 005/2017, de 29 de mar�o de 2017.

A compatibilidade de hor�rios a que se refere o art. 37, inciso XVI, da Constitui��o de 1988 deve ser analisada caso a caso pela Administra��o P�blica, sendo admiss�vel, em car�ter excepcional, a acumula��o de cargos ou empregos p�blicos que resulte em carga hor�ria superior a 60 (sessenta) horas semanais quando devidamente comprovada e atestada pelos �rg�os e entidades p�blicos envolvidos, atrav�s de decis�o fundamentada da autoridade competente, al�m da inexist�ncia de sobreposi��o de hor�rios, a aus�ncia de preju�zo � carga hor�ria e �s atividades exercidas em cada um dos cargos ou empregos p�blicos.

Refer�ncias: Art. 37, incisos XVI e XVII, da Constitui��o de 1988; Art. 118 da Lei 8.112/90; Ac�rd�o n� 1.338/2009 - Plen�rio/TCU; Ac�rd�o n� 1.168/2012 � Plen�rio/TCU; RE 351.905 - 2� Turma/STF; RE 633.298 AgR - 2� Turma/STF

Na ementa do Parecer aprovado foi consolidado, outrossim, o brocado do tempus regit actum, de maneira que ao novo entendimento devem ser conferidos efeitos prospectivos, a bem da seguran�a jur�dica, de forma que sejam resguardados os atos administrativos consolidados sob a vig�ncia do entendimento superado:

EMENTA: ADMINISTRATIVO. LEGISLA��O DE PESSOAL. ACUMULA��O DE CARGOS P�BLICOS. COMPATIBILIDADE DE HOR�RIOS. ART. 37, INCS. XVI E XVII, DA CONSTITUI��O DE 1988.

1. Segundo entendimento adotado pelo STF e pelo TCU, a aferi��o da compatibilidade de hor�rios a que se refere o art. 37, inciso XVI, da Constitui��o de 1988 deve se basear na an�lise da situa��o f�tica a que se submete o servidor p�blico, sendo insuficiente o cotejo do somat�rio de horas resultante da acumula��o de cargos ou empregos p�blicos com padr�o estabelecido em ato infralegal. Revis�o do Parecer GQ-145.

2. � admiss�vel, em car�ter excepcional, a acumula��o de cargos ou empregos p�blicos que resulte em carga hor�ria superior a 60 (sessenta) horas semanais quando devidamente comprovada e atestada pelos �rg�os e entidades p�blicos envolvidos, atrav�s de decis�o fundamentada da autoridade competente, al�m da inexist�ncia de sobreposi��o de hor�rios, a aus�ncia de preju�zo � carga hor�ria e �s atividades exercidas em cada um dos cargos ou empregos p�blicos.

3. Em respeito aos postulados do ato jur�dico perfeito e do tempus regit actum, devem ser concedidos efeitos prospectivos � supera��o do entendimento constante do Parecer GQ-145, passando a Administra��o P�blica Federal a adotar a nova interpreta��o exclusivamente nas decis�es administrativas a serem proferidas, inclusive em grau de recurso administrativo, ap�s a publica��o do despacho de aprova��o do presente parecer pelo Exmo. Sr. Presidente da Rep�blica, mantendo-se inalteradas as situa��es jur�dicas consolidadas sob a �gide da interpreta��o anterior, estejam ou n�o as decis�es respectivas submetidas � reaprecia��o judicial, e vedada a concess�o de quaisquer efeitos financeiros retroativos sem a devida contrapresta��o pelo servidor.

Foi aprovado, outrossim, o entendimento de que "para o servidor p�blico autorizado, nos termos da legisla��o vigente, a cumprir carga hor�ria reduzida em rela��o � carga hor�ria prevista para o cargo, deve ser levada em considera��o, para a finalidade da limita��o da jornada de trabalho total dos cargos acumulados em 60 (sessenta) horas, a carga hor�ria efetivamente exigida do servidor".

Sugere-se que o Parecer-Plen�rio n� 1/2017/CNU-DECOR/CGU/AGU seja submetido � elevada aprecia��o da Exma. Senhora Advogada-Geral da Uni�o, para posterior aprova��o do Exmo. Senhor Presidente da Rep�blica, nos precisos termos dos arts. 40 e 41 da Lei Complementar n� 73, de 1993.

Bras�lia, 04 de abril de 2017.

VICTOR XIMENES NOGUEIRA
ADVOGADO DA UNI�O

DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE COORDENA��O E ORIENTA��O DE �RG�OS JUR�DICOS
PARECER-PLEN�RIO N� 01/2017/CNU-DECOR/CGU/AGU
NUP: 19726.002441/2010-79, 00400.000378/2016-76, 25000.020121/2014-11, 00688.000789/2015-10, 00449.000063/2016-72 e 25000.209806/2015-87
INTERESSADOS: MINIST�RIO DO PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO E GEST�O, MINIST�RIO DA SA�DE E MINIST�RIO DA FAZENDA
ASSUNTO: COMPATIBILIDADE DE HOR�RIOS PARA A ACUMULA��O DE CARGOS P�BLICOS

Orienta��o Normativa CNU/CGU/AGU n� 005/2017, de 29 de mar�o de 2017.

EMENTA: ADMINISTRATIVO. LEGISLA��O DE PESSOAL. ACUMULA��O DE CARGOS P�BLICOS. COMPATIBILIDADE DE HOR�RIOS. ART. 37, INCS. XVI E XVII, DA CONSTITUI��O DE 1988.

I. RELAT�RIO

Foram remetidos � C�mara Nacional de Uniformiza��o de Entendimentos Consultivos - CNU/CGU os processos de n� 00400.000378/2016-76, n� 19726.002441/2010-79, n� 25000.020121/2014-11, n� 00688.000789/2015-10, n� 00449.000063/2016-72 e n� 25000.209806/2015-87, que tratam da revis�o do entendimento adotado no Parecer GQ-145. Referido parecer, dispondo sobre o requisito da compatibilidade de hor�rios, previsto no art. 37, inciso XVI, da Constitui��o de 1988, afirma (i) a ilicitude da acumula��o de 2 (dois) cargos ou empregos p�blicos que impliquem a sujei��o do servidor a regimes de trabalho que totalizem 80 (oitenta) horas semanais e (ii) a licitude da acumula��o de 2 (dois) cargos ou empregos p�blicos que impliquem a sujei��o do servidor a regimes de trabalho que totalizem 60 (sessenta) horas semanais.

O processo n� 00400.000378/2016-76 diz respeito ao Aviso n� 207-GP/TCU, por meio do qual o Tribunal de Contas da Uni�o - TCU encaminha � Advocacia-Geral da Uni�o c�pia do Ac�rd�o n� 603/2016, proferido pelo Plen�rio do Tribunal, no qual se adotou a seguinte resolu��o:

9.4. dar ci�ncia � Advocacia-Geral da Uni�o (AGU) acerca da diverg�ncia entre o Parecer GQ145/1998 e a mais recente jurisprud�ncia desta Corte, a exemplo dos Ac�rd�os 1.176/2014-TCU-Plen�rio, 1.008/2013-TCU-Plen�rio e 3.294/2006-TCU-2� C�mara, e de decis�es dos tribunais superiores, a exemplo do MS 15.663/DF, no �mbito do STJ, do RE 633298 AgR/MG e do AI 83305700, no �mbito do STF.

Nos autos de n� 19726.002441/2010-79, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN, por interm�dio do PARECER PGFN/CJU/COJPN N� 940/2011, analisando requerimento de Procuradora da Fazenda Nacional interessada no exerc�cio simult�neo do cargo de Professor Adjunto de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro, em regime de 40 (quarenta) horas semanais, concluiu pela necessidade de revis�o do Parecer GQ-145. Instada a se manifestar, a Consultoria Jur�dica junto ao Minist�rio da Educa��o - CONJUR/MEC, atrav�s do PARECER N� 891/2012/CONJUR/MEC/CGU/AGU, anuiu com o posicionamento sustentado pela PGFN, "ressalvando apenas a indispens�vel necessidade de verifica��o, por parte dos �rg�os competentes, do cumprimento da carga hor�ria exigida de cada um dos cargos".

Na oportunidade, foi elaborado no �mbito do Departamento de Coordena��o e Orienta��o de �rg�os Jur�dicos - DECOR/CGU o PARECER n� 084/2013/DECOR/CGU/AGU, no sentido da necessidade de revis�o do posicionamento adotado no parecer normativo em destaque, sugerindo-se a ado��o do seguinte entendimento:

19. (...) a compatibilidade de hor�rios a que se refere o art. 37, inciso XVI, da CRFB/88 deve ser analisada caso a caso pela Administra��o P�blica, sendo poss�vel, em car�ter excepcional, a acumula��o de cargos ou empregos p�blicos que resulte em carga hor�ria superior a 60 (sessenta) horas semanais quando devidamente comprovada e atestada pelos �rg�os e entidades envolvidos, al�m da compatibilidade de hor�rios, a aus�ncia de preju�zo �s exercidas em cada um dos cargos ou empregos p�blicos.

Citado parecer, por�m, n�o foi acolhido pelo Diretor do DECOR e pelo Consultor-Geral da Uni�o, mantendo-se em vigor o posicionamento constante do Parecer GQ-145. A Procuradora da Fazenda Nacional interessada pediu, ent�o, a reconsidera��o do respectivo Despacho do Consultor-Geral da Uni�o, de n� 047/2014, pedido este que ainda se encontra pendente de an�lise.

No processo n� 25000.020121/2014-11, trata-se do Of�cio n� 67/2014/SE/MS, por meio do qual a Secretaria Executiva do Minist�rio da Sa�de sugere a revis�o do Parecer GQ-145, "especialmente com rela��o a jornada de trabalho dos profissionais de sa�de, com profiss�es regulamentadas, ocupantes de dois cargos efetivos com jornadas de 40 (quarenta) horas semanais cada (ex: Enfermeiro, Auxiliar de Enfermagem, T�cnico em Enfermagem, T�cnico de Laborat�rio, Laborista Assistente Social, dentre outros)". O assunto foi submetido � Coordena��o-Geral de Aplica��o das Normas do Departamento de Normas e Procedimentos Judiciais de Pessoal da Secretaria de Gest�o P�blica do Minist�rio do Planejamento, Or�amento e Gest�o, que expediu a NOTA T�CNICA N� 85/2014/CGNOR/DENOP/SEGEP/MP, na qual afirma que

(...) vislumbra a premente necessidade de abertura de um canal de comunica��o com a Advocacia-Geral da Uni�o - AGU, a fim de amadurecer-, sob a �tica da Administra��o P�blica, em seus v�rios contextos e sua ineg�vel heterogeneidade, utilizando-se dos conceitos mais atuais de gest�o p�blica e da pr�pria hermen�utica constitucional-, o debate acerca da acumula��o de cargos, empregos p�blicos e fun��es, mat�ria atualmente constante do Parecer vinculante GQ 145, de 1998, da AGU e GQ n� 54, de 17 de outubro de 2006 e outros posicionamentos que os ratificam.

Consta, da citada NOTA T�CNICA N� 85/2014/CGNOR/DENOP/SEGEP/MP, questionamento a respeito da possibilidade de acumula��o �daqueles servidores que, embora detentores de jornada de trabalho de 40 (quarenta) horas, em raz�o de permissivo legal cumprem jornada de 30 (trinta) horas semanais, a rigor do disposto no Decreto n� 1590, de 1995, especialmente os arts. 2� e 3�, os quais autorizam determinados servidores, a depender das atribui��es espec�ficas do cargo, serem submetidos � jornada de trabalho de seis horas di�rias e carga hor�ria de trinta horas semanais, embora ocupantes de cargos com jornada pr�-fixada de 40 horas semanais�. O ponto foi muito bem abordado no Parecer n� 0961-2.3/2014/HTM/CONJUR-MP/CGU/AGU, por meio do qual concluiu a Consultoria Jur�dica junto ao Minist�rio do Planejamento, Desenvolvimento e Gest�o - CONJUR/MP que o Parecer GQ-145/1998 "baseou-se na premissa de que seria faticamente imposs�vel trabalhar de forma adequada por 80 horas, haja vista as necessidades biol�gicas do corpo humano", devendo prevalecer, no caso de redu��o de jornada de trabalho autorizada e legitimada pela legisla��o, a jornada efetivamente exigida do servidor sobre a jornada abstratamente prevista.

O processo n� 00688.000789/2015-10 diz respeito a of�cio (FNE n� 93/2015) encaminhado pela Federa��o Nacional dos Enfermeiros para solicitar a revis�o do Parecer GQ-145, no qual s�o enumerados os preju�zos, decorrentes da aplica��o do referido opinativo, que vem sofrendo os profissionais da �rea de enfermagem que acumulam cargos com jornadas de trabalho superiores a 60 (sessenta) horas semanais.

Nos autos de n� 00449.000063/2016-72, a Consultoria Jur�dica da Uni�o no Estado de Santa Catarina - CJU/SC, em seu PARECER n. 107/2016/CJU-SC/CGU/AGU, prop�e � Consultoria-Geral da Uni�o a reaprecia��o do Parecer GQ-145 ou, ao menos, da interpreta��o que lhe vem sendo conferida, que considera irregular a acumula��o de 2 (dois) cargos ou empregos p�blicos com carga hor�ria total superior a 60 (sessenta) horas semanais, uma vez que tal entendimento estaria em descompasso com a jurisprud�ncia do STF, do STJ e do TCU.

No expediente administrativo n� 25000.209806/2015-87, a Consultoria Jur�dica junto ao Minist�rio da Sa�de - CONJUR/MS, por interm�dio do PARECER n. 00418/2016/CONJUR-MS/CGU/AGU, solicita � Consultoria-Geral da Uni�o que defina "se o limite de 60 horas de que trata" o Parecer GQ-145 refere-se � jornada abstrata do cargo ou a efetivamente prestada pelo servidor (dentro das hip�teses legalmente admitidas). Conforme consta da manifesta��o elaborada pela CONJUR/MS, a Portaria GM/MS n� 260, de 21 de fevereiro de 2014, com fundamento no Decreto n� 1.590/95, autorizou os servidores que prestam servi�os nas unidades hospitalares sob gest�o direta do Minist�rio da Sa�de a realizar jornada de trabalho de 30 (trinta) horas semanais, sem redu��o da remunera��o. Nada obstante, o sistema SIAPE n�o permite a regulariza��o da situa��o dos servidores submetidos a acumula��o em que a carga hor�ria do cargo efetivo seja superior a 60 (sessenta) horas semanais, mesmo quando a carga hor�ria efetivamente exercida seja igual ou inferior ao referido montante.

Compete, portanto, a esta CNU/CGU, analisar a necessidade de revis�o do entendimento adotado no Parecer GQ-145, estabelecendo o que se deve entender por compatibilidade de hor�rios como requisito para a acumula��o de cargos p�blicos previsto no art. 37, inciso XVI, da Constitui��o de 1988. Em segundo lugar, na hip�tese de se manter o entendimento de que as acumula��es de cargos p�blicos devem ficar sujeitas a um limite de carga hor�ria, ser� necess�rio definir se tal limita��o deve levar em conta a carga hor�ria abstrata do cargo ou a carga hor�ria efetivamente exigida do servidor p�blico dentro das margens estabelecidas pela legisla��o.

Registre-se, por fim, que, em resposta ao DESPACHO n. 00247/2016/DECOR/CGU/AGU, que facultou aos demais �rg�os de Dire��o Superior da AGU e, ainda, aos �rg�os consultivos vinculados a esta Consultoria-Geral da Uni�o, se manifestarem a respeito da mat�ria ora em an�lise, foi emitida, nos autos do referido processo n� 19726.002441/2010-79, a NOTA n� 099/2016/DEPCONSU/PGF/AGU. No referido opinativo, de declarado "car�ter informativo" e, n�o, "conclusivo", a Procuradoria-Geral Federal - PGF se reportou a seu anterior PARECER N� 19/2012/DEPCONSU/PGF/AGU, no qual defende que as �balizas m�nimas� firmadas no Parecer GQ-145 devem ser observadas pela Administra��o P�blica, uma vez que a decis�o adotada pelo STF na ADI/MC n� 3.126 n�o teria �o cond�o de viabilizar a compatibilidade de hor�rios de forma a possibilitar a cumula��o total de 80 (oitenta) horas semanais de trabalho�. As Consultorias Jur�dicas juntos aos Minist�rios das Comunica��es - CONJUR/MINC, do Meio Ambiente - CONJUR/MMA e do Desenvolvimento, Ind�stria e Com�rcio - CONJUR/MDIC, informaram n�o possuir informa��es para contribuir para o deslinde da quest�o ou interesse em se manifestar.

� o breve relat�rio.

II. AN�LISE

II.I Tratamento constitucional e legal da mat�ria

A proibi��o de acumula��o de cargos p�blicos j� vigorava no Brasil antes mesmo de sua independ�ncia, constando da Carta R�gia de 06.05.1623 e, posteriormente, do Decreto do Pr�ncipe Regente de 18.06.1822. Apesar do sil�ncio da Constitui��o Imperial de 1824, a veda��o permaneceu existindo na legisla��o ordin�ria. Proclamada a Rep�blica, a regra constou do art. 73 da Constitui��o de 1891, tendo sido repetida em todas as Constitui��es posteriores[1].

A mesma linha de princ�pio foi adotada pela atual Constitui��o de 1988, que, como regra geral, veda a acumula��o remunerada de cargos e empregos p�blicos em seu art. 37, incisos XVI e XVII, veja-se:

Art. 37. A administra��o p�blica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios obedecer� aos princ�pios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici�ncia e, tamb�m, ao seguinte:

(...)

XVI - � vedada a acumula��o remunerada de cargos p�blicos, exceto, quando houver compatibilidade de hor�rios, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI: (Reda��o dada pela Emenda Constitucional n� 19, de 1998)

a) a de dois cargos de professor; (Reda��o dada pela Emenda Constitucional n� 19, de 1998)

b) a de um cargo de professor com outro t�cnico ou cient�fico; (Reda��o dada pela Emenda Constitucional n� 19, de 1998)

c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sa�de, com profiss�es regulamentadas; (Reda��o dada pela Emenda Constitucional n� 34, de 2001)

XVII - a proibi��o de acumular estende-se a empregos e fun��es e abrange autarquias, funda��es, empresas p�blicas, sociedades de economia mista, suas subsidi�rias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder p�blico; (Reda��o dada pela Emenda Constitucional n� 19, de 1998)

(...)

� 10. � vedada a percep��o simult�nea de proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remunera��o de cargo, emprego ou fun��o p�blica, ressalvados os cargos acumul�veis na forma desta Constitui��o, os cargos eletivos e os cargos em comiss�o declarados em lei de livre nomea��o e exonera��o. (Inclu�do pela Emenda Constitucional n� 20, de 1998)

Tem-se, portanto, que a acumula��o remunerada de cargos p�blicos � possibilidade excepcional em nosso sistema jur�dico, admitida pelo inciso XVI do art. 37 da Constitui��o de 1988, na reda��o ora em vigor, apenas nas hip�teses de (a) dois cargos de professor, (b) um cargo de professor e um cargo t�cnico ou cient�fico e (c) dois cargos privativos de profissionais da sa�de. A regulamenta��o se aplica tamb�m, conforme determina��o expressa do inciso XVII do mencionado dispositivo constitucional, a empregos e fun��es nas entidades integrantes da Administra��o P�blica, a� inclu�das as autarquias, funda��es, empresas p�blicas, sociedades de economia mista, suas subsidi�rias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder p�blico.

Sobre o tema, o ADCT, em seu art. 17, �2�, conferiu, em benef�cio dos profissionais de sa�de que exerciam dois cargos ou empregos p�blicos na vig�ncia do regime constitucional anterior, o direito de permanecer no exerc�cio de ambos. O dispositivo em quest�o est� redigido nos seguintes termos:

Art. 17.

(...)

� 1� � assegurado o exerc�cio cumulativo de dois cargos ou empregos privativos de m�dico que estejam sendo exercidos por m�dico militar na administra��o p�blica direta ou indireta.

�2�. � assegurado o exerc�cio cumulativo de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sa�de que estejam sendo exercidos na administra��o p�blica direta ou indireta.

A acumula��o remunerada de cargos p�blicos nas hip�teses admitidas pelo inciso XVI do art. 37 da Constitui��o de 1988 tem como requisito a compatibilidade de hor�rios. Nada obstante, o que se deve entender por compatibilidade de hor�rios, tema central do presente parecer, tem sido objeto de acirrada controv�rsia na doutrina e jurisprud�ncia p�trias, n�o estando regulamentada a quest�o seja na legisla��o ordin�ria seja no pr�prio texto constitucional.

No �mbito federal, a mat�ria encontra-se regulada no Estatuto do Servidor P�blico (Lei n� 8.112, de 1990), que, trazendo para o n�vel da legisla��o as disposi��es do art. 37, incisos XVI e XVII, da Constitui��o de 1988, conferiu especial �nfase � compatibilidade de hor�rios como requisito para a acumula��o de cargos ou empregos p�blicos, veja-se:

Art. 117. Ao servidor � proibido:

(...)

XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompat�veis com o exerc�cio do cargo ou fun��o e com o hor�rio de trabalho;

Art. 118. Ressalvados os casos previstos na Constitui��o, � vedada a acumula��o remunerada de cargos p�blicos.

� 1� A proibi��o de acumular estende-se a cargos, empregos e fun��es em autarquias, funda��es p�blicas, empresas p�blicas, sociedades de economia mista da Uni�o, do Distrito Federal, dos Estados, dos Territ�rios e dos Munic�pios.

� 2� A acumula��o de cargos, ainda que l�cita, fica condicionada � comprova��o da compatibilidade de hor�rios.

� 3o Considera-se acumula��o proibida a percep��o de vencimento de cargo ou emprego p�blico efetivo com proventos da inatividade, salvo quando os cargos de que decorram essas remunera��es forem acumul�veis na atividade. (Inclu�do pela Lei n� 9.527, de 10.12.97)

II.II Entendimento em vigor no �mbito do Poder Executivo da Uni�o: Parecer GQ-145, de 1998

A quest�o do requisito constitucional da compatibilidade de hor�rios para a acumula��o remunerada de cargos ou empregos p�blicos foi equacionada no �mbito do servi�o p�blico federal pelo Parecer GQ-145, aprovado pela Presid�ncia da Rep�blica no ano de 1998. O caso analisado dizia respeito � acumula��o de 2 (dois) cargos p�blicos com carga hor�ria de 40 (quarenta) horas semanais, um de membro da Advocacia-Geral da Uni�o e outro de professor em Universidade Federal. A conclus�o adotada foi no sentido de que (i) � il�cita a acumula��o de cargos ou empregos p�blicos que sujeitem o servidor a regimes de trabalho que totalizem carga hor�ria de 80 (oitenta) horas semanais, tendo em vista a impossibilidade f�tica de harmoniza��o de hor�rios e (ii) � l�cita a acumula��o de 60 (sessenta) horas desde que comprovada a aus�ncia de sobreposi��o entre os hor�rios de in�cio e fim das jornadas de trabalho respectivas.

O entendimento acolhido baseou-se na afirma��o de que, ao autorizar, excepcionalmente, o ac�mulo de 2 (dois) cargos p�blicos, o art. 37, inciso XVI, da Constitui��o de 1988 n�o pretendeu contemplar cargas hor�rias de 80 (oitenta) horas semanais. Apesar da aus�ncia de previs�o constitucional expressa da jornada m�xima permitida, haveria um limite impl�cito � quantidade de horas de trabalho a que poderia se submeter semanalmente o servidor p�blico, preservando-se, de tal forma, a sua higidez f�sica e mental e garantindo-lhe as condi��es necess�rias para o efetivo exerc�cio de ambos os cargos ou empregos p�blicos.

Ainda conforme o Parecer GQ-145, a an�lise da compatibilidade de hor�rios deve levar em conta os intervalos para repouso do servidor p�blico, n�o se caracterizando pela simples aus�ncia de sobreposi��o das jornadas de trabalho, considerados apenas os hor�rios de in�cio e t�rmino dos respectivos expedientes. Nesse sentido, n�o seria razo�vel entender que uma pessoa � capaz de trabalhar 16 (dezesseis) horas por dia, restando-lhe apenas 8 (oito) horas para a locomo��o, higiene f�sica e mental, alimenta��o e repouso. Tendo em vista a extens�o, aos servidores p�blicos, das regras sobre o repouso do trabalhador constantes dos incisos XIII e XV do art. 7� da Constitui��o de 1988, conforme determinado pelo art. 39, �2�, tamb�m da Constitui��o, o entendimento foi constru�do com base na regulamenta��o prevista na legisla��o trabalhista, que estabelece como de 11 (onze) horas o intervalo interjornadas m�nimo.

Cuida-se, portanto, o Parecer GQ-145, de tentativa de se estabelecer um par�metro razo�vel para a supera��o da lacuna normativa relativa ao requisito da compatibilidade de hor�rios para a acumula��o remunerada de cargos p�blicos no sistema da Constitui��o de 1988, baseada no que se entende, segundo os par�metros delineados na CLT, como a capacidade laborativa normal do ser humano e com vistas na prote��o do er�rio, da efici�ncia do servi�o p�blico e da sa�de do trabalhador.

II.III Jurisprud�ncia do Tribunal de Contas da Uni�o

O Tribunal de Contas da Uni�o come�ou a formar sua jurisprud�ncia sobre o tema no ano de 2003, tendo decidido, no Ac�rd�o n� 533/2003 � 1� C�mara[2], pela ilegalidade da acumula��o de cargo de Professor em Escola T�cnica Federal com cargo de Analista de Tribunal Regional do Trabalho, ambos com carga hor�ria de 40 (quarenta) horas semanais.

No ano de 2004, a Corte de Contas, no Ac�rd�o n� 2.860/2004 � 1� C�mara[3], voltou a posicionar-se no sentido da ilegalidade da acumula��o de 2 (dois) cargos p�blicos com carga hor�ria de 40 (quarenta) horas semanais cada um, acrescentando a regra de que a acumula��o de cargos p�blicos seria poss�vel nas hip�teses em que a carga hor�ria total n�o ultrapassasse as 60 (sessenta) horas semanais. A inspira��o para a fixa��o do par�metro de 60 (sessenta) horas foi, declaradamente, o Parecer GQ-145.

A jornada de trabalho m�xima de 60 (sessenta) horas para a acumula��o de cargos p�blicos tornou-se a regra nas decis�es posteriores do TCU[4]. O entendimento que se consolidou foi no sentido de que, apesar de o texto constitucional n�o fixar expressamente a dura��o m�xima da jornada de trabalho, as condi��es para a acumula��o de cargos deveriam ser aferidas sob uma ��tica restritiva�, na medida em que seria uma exce��o � regra constitucional de n�o acumula��o[5]. Afirmava-se, ainda, a necessidade de se tutelar o servi�o p�blico, evitando-se o exerc�cio deficiente dos cargos p�blicos em que investido o servidor benefici�rio da acumula��o, garantindo-lhe as condi��es m�nimas para tanto[6].

No Ac�rd�o n� 5.257/2009 � 2� C�mara[7], o TCU modificou substancialmente seu entendimento sobre a quest�o, substituindo o crit�rio da jornada m�xima de 60 (sessenta) horas por uma an�lise casu�stica da compatibilidade de hor�rios. Na oportunidade, foi considerada legal a situa��o de profissional da sa�de submetido � carga hor�ria de 40 (quarenta) horas semanais em um dos cargos p�blicos e de 30 (trinta) horas semanais no outro. Afirmando a inexist�ncia de disposi��o legal a respeito da carga hor�ria m�xima a que poderia se submeter o servidor que exerce 2 (dois) cargos p�blicos cumulativamente, o tribunal sustentou a necessidade de solucionar-se o caso concreto com base em suas circunst�ncias particulares, devendo ser levada em considera��o a inexist�ncia de sobreposi��o entre as jornadas de trabalho. No caso analisado, a servidora p�blica trabalhava no per�odo das 13 �s 19 horas, de segunda a sexta-feira, em hospital estadual, concomitantemente com regime de plant�o, de 12/60 horas, em Universidade Federal, no per�odo das 19 horas e 15 minutos �s 7 horas e 15 minutos.

O posicionamento adotado no referido Ac�rd�o n� 5.257/2009 prevaleceu nas sucessivas decis�es do TCU a respeito da mat�ria, a exemplo do Ac�rd�o n� 1.338/2009 - Plen�rio[8], que, adotado pelo Plen�rio do Tribunal, passou a ser apontado como o precedente a ser seguido nos julgamentos posteriores sobre o tema. Nada obstante, com o passar do tempo, alguns temperamentos foram aplicados a tal entendimento, como se observa no Ac�rd�o n� 1.168/2012 � Plen�rio[9]. No voto condutor da decis�o em quest�o, o Ministro relator externou suas preocupa��es com a efici�ncia da Administra��o P�blica, afirmando a prioridade do interesse p�blico no que diz respeito ao exerc�cio dos cargos e fun��es p�blicas. Restou consignado na decis�o que o reconhecimento da compatibilidade de hor�rios a que alude o art. 37, inciso XVI, da Constitui��o de 1988 n�o pode "se circunscrever � simples comprova��o de aus�ncia de superposi��o de jornadas�, sob pena de degrada��o da qualidade no atendimento da popula��o. Questionou-se, ademais, a respeito dos poss�veis preju�zos ao servidor p�blico submetido a jornadas de trabalho excessivas, asseverando-se a possibilidade de degrada��o de suas condi��es f�sicas e mentais decorrentes de quest�es como o repouso inadequado e a redu��o do tempo de alimenta��o e deslocamento. Afirmou, ainda, o Ministro relator, que a interpreta��o menos restrita para o termo compatibilidade de hor�rios poderia at� resolver problemas pontuais das �reas da sa�de e educa��o no Brasil, suprindo car�ncias estruturais ou sendo utilizada como instrumento de compensa��o para distor��es salarias, mas n�o contribuiria para a solu��o dos complexos desafios que cercam os referidos setores. Assim, paralelamente � afirma��o de que a jornada m�xima de 60 (sessenta) horas semanais de trabalho n�o pode ser aplicada para impedir indiscriminadamente a acumula��o de cargos p�blicos, passou-se a enfatizar a necessidade de efetiva verifica��o da aus�ncia de preju�zo concreto �s fun��es do cargo, realizada caso a caso. Nesse sentido, a Corte de Contas, no ac�rd�o referido, estabeleceu a exig�ncia, para a regularidade da acumula��o de cargos p�blicos com jornada superior a 60 (sessenta) horas semanais, da exist�ncia de decis�o fundamentada a respeito da inexist�ncia de preju�zos para a atividade desempenhada, com a expressa indica��o da autoridade respons�vel pela decis�o, propiciando a sua eventual responsabiliza��o pelos danos advindos da m� presta��o do servi�o p�blico.

Mais recentemente, adotando a mesma linha de entendimento, consignou o TCU no Ac�rd�o n� 625/2014 � Plen�rio[10] que a mera �aus�ncia de sobreposi��o de hor�rios n�o � suficiente, por si s�, para atestar a inexist�ncia de preju�zos �s atividades exercidas em cada um dos cargos objeto de acumula��o�, sendo �necess�rio que a inst�ncia respons�vel pela an�lise da viabilidade da acumula��o verifique, junto � autoridade hierarquicamente superior ao servidor, a qualidade e o n�o comprometimento do trabalho em face da extrapola��o da carga hor�ria de 60 horas semanais, fundamentando sua decis�o e anexando ao respectivo processo administrativo a documenta��o comprobat�ria�.

Como regra, as posteriores decis�es da Corte de Contas sobre o tema se baseiam nas pondera��es estabelecidas no referido Ac�rd�o n� 1.168/2012 � Plen�rio, constando, entre outros, dos Ac�rd�os n� 1.397/2012[11], n� 1.627/2012[12], n� 1.678/2012[13], n� 1.679/2012[14], n� 1.681/2012[15], n� 1.683/2012[16], n� 1.927/2012[17], n� 2.402/2012[18], n� 37/2013[19], n� 1.008/2013[20], n� 1.544/2013[21], n� 2.544/2013[22] e, ainda, dos mais atuais Ac�rd�os n� 3.127/2015[23] e n� 1.412/2016[24], todos do Plen�rio do TCU.

II.IV Jurisprud�ncia do Superior Tribunal de Justi�a

O Superior Tribunal de Justi�a, no MS 15.415 � 1� Se��o[25], julgado em 13 de abril de 2011, adotou o entendimento de que a incompatibilidade de hor�rios do servidor que acumula cargos p�blicos n�o pode ser reconhecida com base na simples verifica��o da soma da carga hor�ria semanal, sendo necess�ria a an�lise da situa��o espec�fica de cada servidor.

A referida decis�o, sob o argumento de inexistir jurisprud�ncia do Superior Tribunal de Justi�a ou do Supremo Tribunal Federal a respeito da utiliza��o do Parecer GQ-145 como baliza para definir a exist�ncia da compatibilidade de hor�rios, baseou-se em precedentes dos Tribunais Regionais Federais. Segundo os julgados apontados entre aqueles proferidos pela 2� inst�ncia da Justi�a Federal, o Parecer GQ-145 cria restri��o n�o prevista no art. 37, inciso XVI, da Constitui��o de 1988 ou na Lei n� 8.112/90, os quais, ao condicionar a acumula��o de cargos � compatibilidade de hor�rios, n�o fazem qualquer refer�ncia � carga hor�ria m�xima poss�vel de ser assumida pelo servidor p�blico.

Decidiu-se, portanto, que a compatibilidade de hor�rios se caracteriza pela mera aus�ncia de sobreposi��o de jornadas de trabalho, devendo exigir-se do servidor p�blico n�o o respeito a determinada limita��o de carga hor�ria, mas o resultado de sua atua��o profissional, sendo pass�vel de apura��o disciplinar, em processo administrativo destinado especificamente a tal fim, a conduta do servidor que desempenha de maneira insatisfat�ria os cargos p�blicos que acumula. Tal entendimento predominou no Superior Tribunal de Justi�a nos anos seguintes, tendo sido reafirmado pela 1� Se��o do Tribunal no julgamento dos MS 19274[26], MS 15663[27], MS 19776[28], MS 19264[29] e MS 19476[30].

No ano de 2015, por�m, a 1� Se��o do Superior Tribunal de Justi�a modificou seu entendimento sobre o tema, decidindo, no MS 19336[31], pela ilicitude da acumula��o de cargos ou empregos p�blicos com carga hor�ria semanal superior a 60 (sessenta) horas. Argumentou-se, na oportunidade, que a possibilidade de acumula��o de cargos p�blicos prevista no inciso XVI do art. 37 da Constitui��o de 1988 � exce��o � regra geral da n�o acumula��o, devendo ser interpretada restritivamente. Afirmou-se, ainda, a necessidade de conferir privil�gio ao princ�pio constitucional da efici�ncia, observando-se a necessidade de o servidor p�blico "estar em boas condi��es f�sicas e mentais para bem exercer as suas atribui��es, o que certamente depende de adequado descanso no intervalo entre o final de uma jornada de trabalho e o in�cio da outra, o que � imposs�vel em condi��es de sobrecarga de trabalho". Sustentou-se, por fim, a razoabilidade da jornada semanal m�xima de 60 (sessenta) horas, com refer�ncia expressa � jurisprud�ncia do TCU e ao Parecer GQ-145.

Posteriormente, ao julgar o MS 22002 - 1� Se��o[32], o STJ reafirmou o citado posicionamento, entendendo que a acumula��o de cargos prevista no art. 37, inciso XVI, da Constitui��o de 1988 deve ser tida como exce��o, e, em consequ�ncia, receber interpreta��o restritiva. Conforme decidido, a limita��o da carga hor�ria semanal em 60 (sessenta) horas n�o esvazia a garantia constitucional prevista no mencionado dispositivo constitucional, sendo necess�rio atentar para o princ�pio da efici�ncia na Administra��o P�blica e assegurar ao servidor uma carga de trabalho que lhe garanta boas condi��es f�sicas e mentais para exercer as suas atribui��es, bem como o adequado descanso no intervalo interjornadas.

Nesse mesmo sentido foi a decis�o adotada no AgRg no AREsp 415.766/RJ[33], tendo restado consignado que "a compatibilidade de hor�rios n�o deve ser apreciada com a simples aus�ncia de choque de hor�rios de exerc�cio efetivo do trabalho, mas se deve ter o cuidado de garantir ao trabalhador o tempo para refei��o, deslocamento e descanso necess�rios e suficientes para a sua adequada recupera��o". Argumentou-se, na oportunidade, a necessidade de observ�ncia dos "par�metros constitucionais relativos � dignidade humana e aos valores sociais do trabalho", evitando-se o ac�mulo de jornadas de trabalho exaustivas pelo servidor p�blico e de se prestigiar o posicionamento adotado no Parecer GQ-145 e no Ac�rd�o n� 2.133/2005 - 1� C�mara do TCU, "uma vez que atendem ao princ�pio da razoabilidade e proporcionalidade".

Tal linha de entendimento � a que hoje prevalece no Superior Tribunal de Justi�a, encontrando-se nos recentes ac�rd�os AgRg no AREsp 352.654/RJ[34], AgRg no AREsp 527.298/RJ[35], AgRg no AREsp 635.736/RJ[36], AgRg no AREsp 530.482/SE[37], AgRg no AREsp 313.256/RJ[38], AgRg no AREsp 669.253/ES[39], AgRg no AREsp 737.684/RJ[40], AgRg no AgRg no AREsp 736.635/SE[41], AgRg nos EDcl nos EDcl no AREsp n� 744.887/SC[42].

II.V Jurisprud�ncia do Supremo Tribunal Federal

No Supremo Tribunal Federal, prevalece o entendimento de que a compatibilidade de hor�rios decorre da simples inexist�ncia de sobreposi��o entre as jornadas de trabalho a que submetido o servidor p�blico, considerando-se inconstitucionais as normas administrativas que impedem a acumula��o de cargos p�blicos baseadas na limita��o da carga hor�ria.

A jurisprud�ncia do STF tratou, em primeiro lugar, das acumula��es de cargos p�blicos baseadas no citado �2� do art. 17 do ADCT. Conforme visto, o referido dispositivo constitucional assegurou "o exerc�cio cumulativo de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sa�de que", quando da promulga��o da Constitui��o de 1988, estivessem "sendo exercidos na administra��o p�blica direta ou indireta". A peculiaridade em rela��o a esta hip�tese de acumula��o reside na inexist�ncia de men��o expressa, no dispositivo do ADCT, da necessidade de compatibilidade de hor�rios.

Tem-se, nesse sentido, que, no ano de 2005, no RE 351.905[43], foi reconhecido o direito de acumular 2 (dois) cargos de auxiliar de enfermagem que j� eram ocupados anteriormente � Constitui��o de 1988. Em raz�o de se tratar de carga hor�ria superior a 65 horas semanais, o Estado do Rio de Janeiro, baseado no Decreto Estadual n� 13.042/89[44], tentou fazer com que a servidora optasse por um dos cargos. Apesar de anuir com a tese defendida pela Procuradoria do Estado, de que o �2� do art. 17 do ADCT deveria ser interpretado em conjunto com o art. 37, inciso XVI, da Constitui��o de 1988, estando a acumula��o autorizada na regra constitucional transit�ria condicionada � compatibilidade de hor�rios, o STF deu ganho de causa � servidora, em raz�o da inexist�ncia de sobreposi��o entre as jornadas de trabalho a que se submetia, veja-se:

Tem raz�o o Estado do Rio de Janeiro ao afirmar que o dispositivo constitucional transcrito deve ser interpretado em conjunto com inciso XVI do art. 37 da Constitui��o Federal, estando a acumula��o de cargos condicionada � compatibilidade de hor�rios. No caso dos autos, ficou comprovado na inst�ncia ordin�ria que n�o havia choque de hor�rio nos dois hospitais em que a recorrida trabalhava. Deve ser afastada, portanto, a alegada ofensa a esse dispositivo.

Assim, sob o ponto de vista das normas constitucionais, a recorrida preencheu todos os requisitos para a pretendida acumula��o.

� l�cio ao Chefe do Executivo editar decretos para dar cumprimento � lei e � Constitui��o.

N�o pode, entretanto, sob o pretexto de regulamentar dispositivo constitucional, criar regra n�o prevista, como fez o Estado do Rio de Janeiro no presente caso, fixando verdadeira norma aut�noma.

Mais recentemente, o RE 351.905 foi utilizado como fundamento para a decis�o monocr�tica de negativa de seguimento do AI 762427[45], aviado pela Procuradoria Federal junto � Universidade Federal de Goi�s contra decis�o da Justi�a Federal de 2� Inst�ncia que afirmava a inexist�ncia "de suporte legal" e a afronta ao texto constitucional da "veda��o de acumula��o de cargos quando a jornada de trabalho ultrapassar 60 (sessenta) horas semanais". Com base no mesmo precedente foram tamb�m decididos o RE 821.766[46] e o RE 565917-AgR[47], ambos interpostos contra ac�rd�os que haviam considerado inconstitucionais as restri��es sustentadas no Parecer GQ-145, al�m do AI 834.334[48], em cujo ac�rd�o constou a afirmativa de que "a jurisprud�ncia do Supremo Tribunal Federal � firme no sentido de que a acumula��o de dois cargos p�blicos privativos de profissionais de sa�de, com profiss�o regulamentada, � garantia constitucional, desde que haja compatibilidade de hor�rios no exerc�cio das fun��es".

No Ag.Rg no RE 633.298[49], 14/02/2012, em que se discutiu a acumula��o de 2 (dois) cargos de t�cnico em radiologia, os quais, por raz�es de sa�de do trabalhador, o art. 14 da Lei n� 7.394/82 imp�e o limite de carga hor�ria de 24 horas semanais, registrou, novamente, o STF, que a sua orienta��o jurisprudencial "no sentido de que a acumula��o de dois cargos privativos de profissionais de sa�de, com profiss�es regulamentadas, nos termos do art. 37, XVI, c, da Constitui��o, est� condicionada apenas � exist�ncia de hor�rios compat�veis entre os cargos exercidos", afastando-se "o argumento de que a exist�ncia de norma infraconstitucional que estipule limita��o de jornada semanal constituiria �bice ao reconhecimento do direito � acumula��o permitida pela Carta Maior�.

Entre as mais recentes decis�es do STF sobre o tema podem ser citados o ARE 995790[50], quando, invocando como precedente o ARE 859.484-AGR[51], afirmou-se que a "jurisprud�ncia firmada por esta Corte" � "no sentido de que � autorizada a acumula��o remunerada de um cargo de professor com outro, t�cnico ou cient�fico, quando h� compatibilidade de hor�rios no exerc�cio das fun��es, n�o podendo a norma infraconstitucional estipular limita��o de jornada semanal como �bice ao direito � acumula��o previsto no art. 37, XVI, c, da Constitui��o", e o RE 925377[52], no qual o Ministro Teori Zavascki, em decis�o monocr�tica, deu provimento a recurso extraordin�rio interposto contra decis�o do STJ proferida no AgRg no AREsp 669.253/ES[53] para declarar a ilegalidade da acumula��o de cargos p�blicos com carga hor�ria de 70 (setenta) horas semanais, "ultrapassando a limita��o de 60 horas estabelecida pelo Parecer da AGU n. 145, o que � destitu�do de razoabilidade".

II.VI Doutrina

Assim como na jurisprud�ncia, a mat�ria em an�lise � objeto de controv�rsia entre os doutrinadores que sobre ela se debru�aram. Ressalte-se, em primeiro lugar, o entendimento de Valerio Mazzuoli e Waldir Alves[54], que, considerando a acumula��o de cargos como um direito do servidor, estabelecido em norma constitucional de efic�cia plena, assim se manifestam:

N�o h� previs�o constitucional, tampouco legal, de n�mero m�ximo de carga hor�ria semanal como previs�o in abstracto para se averiguar a compatibilidade de hor�rios, a qual �deve ser entendida como hor�rios concili�veis, ou seja, que n�o prejudiquem a regular presta��o do necess�rio servi�o p�blico desempenhado�. Em outras palavras, sendo os hor�rios comprovadamente compat�veis, n�o h� que se criar limites de hor�rios (v.g., de trabalhar o servidor o m�ximo de 60h semanais, como j� pretendeu a AGU em parecer sem qualquer fundamento constitucional...), a fim de cercear o servidor do direito que lhe garante o texto constitucional em vigor.

Frise-se, de antem�o, que o �nus da prova da incompatibilidade de hor�rios em situa��o de acumula��o de cargos constitucionalmente autorizada jamais pode incumbir ao servidor, mas sim � Administra��o P�blica. Tamb�m, � necess�rio deixar claro, desde logo, que a regra da compatibilidade de hor�rios rege-se pelo princ�pio da verdade real, ou seja, pelo princ�pio segundo o qual � vedado � Administra��o utilizar-se de somat�rias abstratas � como, v.g., dizer que � imposs�vel trabalhar dois turnos de 8h por dia, por conta de um poss�vel desgaste ou preju�zo � sa�de do servidor, fator que n�o cabem � Administra��o regular � para impedir ao servidor o exerc�cio do direito que a Constitui��o expressamente lhe assegura.

Destaque-se, por fim, que � de compet�ncia exclusiva do �rg�o de pessoal a fiscaliza��o do fiel cumprimento dos respectivos hor�rios.

(...)

A incompatibilidade de hor�rios entre os dois cargos p�blicos cumulados pode dar-se de v�rias maneiras. A primeira ocorre quando h� sobreposi��o dos hor�rios de trabalho do servidor. Por exemplo, se o servidor trabalha at� �s 19 h num cargo e obrigatoriamente deve entre fisicamente no outro �s 18h, a princ�pio h� incompatibilidade de hor�rios. Assim, se o servidor bate o ponto no segundo trabalho �s 18 h, significa que trabalhou 1h a menos no primeiro, configurando-se a incompatibilidade; poder� o servidor, entretanto, compensar o per�odo de 1h em quest�o trabalhando al�m do hor�rio inicialmente estabelecido, ou mesmo trabalhando durante o per�odo de intervalo e, at�, por outra forma de compensa��o.

A segunda hip�tese de incompatibilidade tem lugar quando se torna extremamente dif�cil (ou, em alguns casos, at� mesmo imposs�vel) o servidor locomover-se de um local ou outro em tempo h�bil para assumir os seus afazeres. Assim, ocorrer� esta hip�tese de incompatibilidade de hor�rios quando o servidor, v.g., tiver que trabalhar at� as 18 h na cidade de S�o Paulo e ter que lecionar em Ribeir�o Preto �s 19h. � evid�ncia que n�o se conseguiria sair do trabalho �s 18h e percorrer 313 km at� a outra cidade em menos de 1h (mesmo contando com o transporte a�reo, tendo em vista o tempo de ida ao aeroporto, embarque, etc.).

N�o haver� incompatibilidade de hor�rios se, no contexto de uma cidade de porte m�dio, como Cuiab�, Goi�nia, Natal ou Teresina, o servidor dispuser, v.g., de 15 ou 20 minutos para chegar de um local ao outro, quando o tempo for suficiente pare realizar o translado (de autom�vel, motocicleta, ou at� mesmo a p�, dependendo da dist�ncia). Assim, a an�lise da compatibilidade de hor�rios nesses casos deve ser analisada com cautela. Seja como for, nunca � demais lembrar que o �nus de provar a incompatibilidade de hor�rios cabe � Administra��o P�blica, jamais ao servidor.

No mesmo sentido � o entendimento de Fabr�cio Motta e Luciano Ferraz[55], que corroboram a tese da acumula��o de cargos p�blicos como direito constitucional do servidor e recha�am o estabelecimento de presun��o absoluta em favor da impossibilidade de cumprimento de carga hor�ria de trabalho superior a 60 (sessenta) por semana, veja-se:

No �mbito do Superior Tribunal de Justi�a, prevaleceu at� recentemente o entendimento contr�rio ao Parecer GQ 145 da Advocacia-Geral da Uni�o. Por�m, a partir do julgamento pela 1� Se��o do MS 19.336/DF, DJe 14.10.2014, a orienta��o alinhou-se � antiga posi��o do TCU, no sentido de que "a acumula��o de cargos constitui exce��o, devendo ser interpretada de forma restritiva, de maneira a atender ao princ�pio constitucional da efici�ncia, na medida em que o profissional da �rea de sa�de precisa estar em boas condi��es f�sicas e mentais para bem exercer as suas atribui��es, o que certamente depende de adequado descanso no intervalo entre o final de uma jornada de trabalho e o in�cio da outra, o que � imposs�vel em condi��es de sobrecarga de trabalho. Desse modo, revela-se coerente o limite de 60 (sessenta) horas semanais, fato que certamente n�o decorre de coincid�ncia, mas da preocupa��o em se otimizarem os servi�os p�blicos, que dependem de adequado descanso dos servidores p�blicos. � limita��o que atende ao princ�pio da efici�ncia sem esvaziar o conte�do do art. 37, XVI, da Constitui��o Federal".

A nova posi��o do STJ, com o devido respeito, n�o se afigura adequada, sendo que o pr�prio TCU (cuja antiga orienta��o � citada como alicerce do leading case no STJ) j� reviu seu posicionamento sobre o tema. A atual jurisprud�ncia do TCU, acertada, registra a necessidade de apura��o da compatibilidade caso a caso. Havendo extrapola��o da carga hor�ria de sessenta horas semanais, a inst�ncia respons�vel pela an�lise da viabilidade da acumula��o deve verificar, junto � autoridade hierarquicamente superior ao servidor, a qualidade e o n�o comprometimento do trabalho, fundamentando sua decis�o e anexando ao respectivo processo administrativo a documenta��o comprobat�ria.

Discorda-se, com efeito, da orienta��o do STJ, pelos seguintes fundamentos: (a) o STJ partiu de uma presun��o, a de que a jornada de trabalho superior a 60 horas semanais afronta o princ�pio constitucional da efici�ncia, para concluir pela incompatibilidade de hor�rio. Essa presun��o n�o pode ser uma presun��o absoluta, admitindo, portanto, prova em contr�rio; (b) n�o existe norma constitucional ou legal que estabele�a essa presun��o de impossibilidade de acumula��o de cargos quando a jornada somada seja superior a 60 horas; (c) a acumula��o, embora seja uma exce��o, � um direito constitucionalmente assegurado ao servidor, que tem a prerrogativa de comprovar que � capaz de desempenhar ambos os cargos cumulativamente, sem preju�zo do escorreito exerc�cio de suas fun��es.

Ivan Barbosa Rigolin[56] parece tamb�m entender a compatibilidade de hor�rios como aus�ncia de sobreposi��o de hor�rios, conforme se extrai da passagem que se segue:

Pelo � 2�, qualquer acumula��o de cargos dentro da Uni�o, ainda que constitucional e portanto legalmente permitida, ficar� sempre sujeita a comprova��o de hor�rios compat�veis, ou seja: a de que o hor�rio de um cargo n�o se sobrep�e nem interfere no hor�rio de outro, permitindo ao servidor desempenhar ambos sem a necessidade de estar em dois lugares ao mesmo tempo, exercitando uma biloca��o que muitos te�logos afirmam ser apan�gio exclusivo de Santo Ant�nio, e n�o dos demais mortais.

� evidente que, em se sobrepondo os hor�rios de dois cargos p�blicos, um dos dois haver� necessariamente de ser lesado com o exerc�cio cumulativo pelo mesmo servidor, o que constitui evidente e grave irregularidade, com necess�ria les�o ao er�rio.

Sobre a quest�o da compatibilidade hor�ria de servidor p�blico, e muito coerentemente, assim j� decidiu o TRF-5� Regi�o: �� incompat�vel a jornada de trabalho de 40 horas semanais em acumula��o com outros empregos onde a funcion�ria d� plant�es noturnos de 12 horas. Com apenas duas horas para repouso noturno e alimenta��o, n�o se concebe a compatibilidade sem preju�zo da presta��o de servi�o. � Constatada a acumula��o, cabe � administra��o decidir pela redu��o ou n�o da jornada de trabalho, de acordo com o interesse do servi�o� (MAS n. 1326-PB, 2� Turma, DJ, 16-8-1991).

Por outro lado, n�o se pode deixar de citar a li��o de C�rmen L�cia Antunes Rocha[57] que, apesar de n�o tratar especificamente da quest�o da compatibilidade de hor�rios, apresenta vis�o diferenciada, muito mais restritiva, a respeito da possibilidade de acumula��o de cargos prevista na Constitui��o de 1988. A atual Presidente do STF defende que, em se tratando de exce��o, deve a acumula��o de cargos p�blicos ser interpretada restritivamente. Sustenta, ainda, que o art. 37, inciso XVI, da Constitui��o de 1988 apenas admite a acumula��o de cargos p�blicos nas hip�teses que descreve, cabendo � Administra��o P�blica, com base na pondera��o dos interesses em jogo, decidir, no caso concreto, sobre a pretendida acumula��o. Veja-se:

Sendo a regra a inacumulabilidade dos cargos e empregos p�blicos, fundamenta-se nos princ�pios acima referidos [igualdade jur�dica dos administrados, moralidade e efici�ncia] e haver� de receber interpreta��o sempre restritiva quanto �s exce��es que nela se definam. Honra-se, assim, o princ�pio hermen�utico segundo o qual se interpreta restritivamente norma na qual se contenha uma exce��o.

Pela inacumulabilidade busca-se afastar privil�gio de um ou outro, o favoritismo na elei��o de ocupantes de cargos p�blicos, a racionalidade na escolha e na atribui��o das fun��es, de tal modo possam elas se desenvolver a contento.

(...)

Para permitir as exce��es tidas como necess�rias, mas sem deixar em aberto a cria��o de novas hip�teses que poderiam servir de gazua antijur�dica, em vez de ser apenas uma chave do Direito para melhor atender �s exig�ncias p�blicas, � que o constituinte de 87/88 exauriu os casos em que se podem permitir as acumula��es de cargos, fun��es e empregos p�blicos. Note-se: a Constitui��o n�o determina que ali haja a acumula��o: permite apenas que, diante do caso oferecido ao administrador p�blico, ele possa, verificando a causa social e o interesse da coletividade, vir a autorizar e a proceder a nomea��es que impliquem a duplica��o de v�nculo jur�dico com um mesmo servidor. Por isso que � uma possibilidade constitucionalmente acolhida no sistema � que p�e na norma os �nicos casos que admitem a excepcional condi��o administrativa, sendo inconstitucionais quaisquer comportamentos, legislativos, constituintes estaduais ou administrativos, que superem os estritos limites da exce��o constitucional.

Por fim, devem ser mencionados 2 (dois) artigos, subscritos, o primeiro, por Procuradora do Estado do Rio de Janeiro e, o segundo, por Procurador do Estado do Esp�rito Santo, que defendem a ado��o de par�metros fixos, como o eleito no Parecer GQ-145 e no Decreto n� 13.042/89, do Estado do Rio de Janeiro, para nortear a atua��o administrativa referente � carga hor�ria m�xima para a acumula��o de cargos p�blicos. Estas as passagens que nos interessam dos trabalhos referidos:

Ao determinar a carga hor�ria semanal m�xima como de 65 horas semanais, o Decreto 13.042/89, no leg�timo exerc�cio do poder regulamentar, estabeleceu os contornos da locu��o �compatibilidade de hor�rios� � inequ�voco conceito jur�dico indeterminado.

Houve, assim, uma pondera��o realizada pelo pr�prio administrador p�blico entre o princ�pio constitucional da efici�ncia administrativa, de um lado, e o direito � acumula��o de cargos p�blicos, de outro. Trata-se, pois, de fixa��o, atrav�s do poder regulamentar, de interpreta��o administrativa.

(...)

Observe-se que os precedentes em torno do tema, em regra, n�o chegam a enfrentar se os limites de 60 horas semanais, em �mbito federal, ou 65 horas, como no Estado do Rio de Janeiro, revestem-se de razoabilidade. Recha�a-se, pura e simplesmente, a pr�pria possibilidade de os entes federativos editarem decretos para disciplinar a mat�ria. E passa-se a exigir que os entes referidos aparelhem a m�quina estatal para ‒ em cada caso isolado de acumula��o, a partir do confronto entre as folhas de ponto do servidor ‒ verificarem se est� ou n�o havendo conflito de hor�rios.

Al�m de o Poder Judici�rio estar se imiscuindo na seara da pr�pria organiza��o administrativa, como j� se sustentou aqui, o princ�pio da efici�ncia resta vulnerado. Afinal, a Administra��o perde a prerrogativa de, pautada em padr�es de razoabilidade, estabelecer a carga hor�ria m�xima de seus servidores. Passa-se aos riscos do casu�smo, apto a produzir toda a ordem de consequ�ncias.

(...)

Portanto, contrariamente ao entendimento que se vem formando em torno do tema, a Administra��o de �resultados� pressup�e o uso de standards racionais e razo�veis, e n�o de simples casu�smos. Verificando-se, pois, conforme ser� descrito no item seguinte, que os par�metros de 60 e 65 horas semanais trabalhadas para fins de acumula��o mostram-se adequados, ambos devem ser plenamente dotados de juridicidade.

Ademais, n�o existe um direito absoluto � acumula��o de cargos p�blicos, pelo que n�o h� �bice a que o requisito da �compatibilidade de hor�rios� seja interpretado no sentido de que o servidor p�blico deva respeitar o limite m�ximo de horas estabelecido via poder regulamentar.

(OLIVEIRA, Maurine Morgan P. A acumula��o remunerada de cargos p�blicos: a compatibilidade de hor�rios e o poder normativo da Administra��o P�blica. F�rum Administrativo, Belo Horizonte, ano 15, n. 171, p. 50-64, maio 2015.)

As acumula��es em geral s�o nocivas, em raz�o do risco de preju�zo aos princ�pios da efici�ncia, moralidade e igualdade, entre outros, os quais s�o os pilares da regra da inacumulabilidade. O princ�pio da efici�ncia deve ser buscado na maior medida poss�vel, o que seria comprometido no caso de assun��o de v�rias fun��es por um servidor, sendo duvidoso que sejam todas as atribui��es executadas com excel�ncia. A acumula��o de autoridade, prest�gio, influ�ncia e outros benef�cios indiretos n�o � saud�vel ao Estado Democr�tico de Direito, da� o risco de ofensa ao princ�pio da moralidade, que resultaria (na maioria das vezes) comprometido. O princ�pio da igualdade, na acep��o de garantia de id�ntica oportunidade de acesso aos cargos p�blicos, funciona como fundamento da proibi��o, em virtude da necessidade de evitar-se que afortunados angariem expressivo n�mero de cargos.

(...)

Nessa ordem de ideias, tem-se sempre asseverado que as hip�teses de cumula��o permitida devem receber interpreta��o restritiva, preferindo-se, em caso de d�vida invenc�vel, a intelec��o que evite o privil�gio de acumular, ou seja, dever-se-� evitar a amplia��o das no��es decorrentes dos termos empregados nos casos de permiss�o.

(...)

Nota-se inclina��o da jurisprud�ncia pela invalidade de decreto (ou mesmo de outro ato infralegal) que fixe limite m�ximo de horas trabalhadas por semana para o fim de impedir a acumula��o, se n�o se encontrar o servidor em situa��o de choque de hor�rios nos dois cargos. V�-se, a�, tend�ncia em que o conceito constitucional de compatibilidade de hor�rios seja tomado de modo restrito, como simples n�o superposi��o de jornadas. Sem embargo, tomando-se como exemplo o limite (mais restritivo) de 60 (sessenta) horas semanais, tem-se que corresponde a uma jornada de 12 (doze) horas di�rias multiplicada por 5 (cinco) dias de trabalho. Por certo, acumula��o de trabalho em tempo muito superior a esse s� seria poss�vel caso n�o atendidas as responsabilidades dos postos de trabalho ou se negligenciada a pr�pria sa�de do servidor, o que n�o se pode admitir, at� sob pena de interpreta��o dessa estirpe violar o princ�pio da razoabilidade. Apreendido esse pensamento, o decreto (ou outro ato) que fixe limite m�ximo de horas por semana n�o � inconstitucional ou ilegal, n�o merecendo aplausos a orienta��o que toma corpo na jurisprud�ncia.

(ALMEIDA, Pericles Ferreira de. Considera��es a respeito da acumula��o de cargos. F�rum Administrativo, Belo Horizonte, ano 12, n. 138, ago. 2012.)

II.VII Revis�o do Parecer GQ-145

O tema da compatibilidade de hor�rios para a acumula��o de cargos p�blicos � dos mais controvertidos em nosso Direito Administrativo. Prova disso � a diversidade de opini�es que se encontra na doutrina a respeito do assunto e, especialmente, a hesita��o observada na jurisprud�ncia do Superior Tribunal de Justi�a e do Tribunal de Contas da Uni�o, que, em curto espa�o de tempo, adotaram entendimentos diametralmente opostos sobre a mat�ria.

V�rios s�o os argumentos que podem ser invocados a favor da restri��o da jornada de trabalho a que se submetem os servidores que, nos termos do art. 37, incisos XVI e XVII, da Constitui��o de 1988, acumulam cargos p�blicos, a exemplo da regulamenta��o que consta do Parecer GQ-145. Com efeito, a pol�tica de limita��o da dura��o do trabalho tem como objetivo prec�puo a garantia de condi��es dignas ao trabalhador, preservando sua sa�de e a seguran�a do local de trabalho e permitindo a harmoniza��o de sua ocupa��o profissional com sua vida familiar e afetiva. Trata-se, portanto, da realiza��o de valores estruturais de nosso sistema constitucional, a partir dos quais devem ser entendidos todos os demais termos do Ordenamento Jur�dico vigente.

A especial �nfase conferida pela Constitui��o de 1988 �s pol�ticas de sa�de, notadamente de sa�de do trabalhador e de preven��o de acidentes do trabalho, bem como � garantia das condi��es m�nimas para o lazer e o livre desenvolvimento da personalidade do indiv�duo na fam�lia e na comunidade, se constata do consider�vel n�mero de dispositivos que dedica ao assunto, a exemplo dos que se seguem:

Art. 6� S�o direitos sociais a educa��o, a sa�de, a alimenta��o, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a seguran�a, a previd�ncia social, a prote��o � maternidade e � inf�ncia, a assist�ncia aos desamparados, na forma desta Constitui��o.

Art. 7� S�o direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, al�m de outros que visem � melhoria de sua condi��o social:

(...)

XIII - dura��o do trabalho normal n�o superior a oito horas di�rias e quarenta e quatro semanais, facultada a compensa��o de hor�rios e a redu��o da jornada, mediante acordo ou conven��o coletiva de trabalho;

(...)

XXII - redu��o dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de sa�de, higiene e seguran�a;

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de a��es de iniciativa dos poderes p�blicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos � sa�de, � previd�ncia e � assist�ncia social.

Art. 196. A sa�de � direito de todos e dever do Estado, garantido mediante pol�ticas sociais e econ�micas que visem � redu��o do risco de doen�a e de outros agravos e ao acesso universal e igualit�rio �s a��es e servi�os para sua promo��o, prote��o e recupera��o.

Art. 197. S�o de relev�ncia p�blica as a��es e servi�os de sa�de, cabendo ao poder p�blico dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamenta��o, fiscaliza��o e controle, devendo sua execu��o ser feita diretamente ou atrav�s de terceiros e, tamb�m, por pessoa f�sica ou jur�dica de direito privado.

Art. 200. Ao sistema �nico de sa�de compete, al�m de outras atribui��es, nos termos da lei:

(...)

II - executar as a��es de vigil�ncia sanit�ria e epidemiol�gica, bem como as de sa�de do trabalhador;

Art. 226. A fam�lia, base da sociedade, tem especial prote��o do Estado.

A respeito da redu��o da carga de trabalho semanal, Maur�cio Godinho Delgado[58] adverte tratar-se de medida profil�tica importante no contexto da moderna medicina laboral, n�o mais se caracterizando como estritamente econ�micas as normas que disp�em sobre o assunto, mas como normas de sa�de p�blica. O autor sustenta a exist�ncia de vincula��o direta entre o alongamento e a concentra��o da jornada de trabalho e os riscos � sa�de no ambiente do trabalho, veja-se:

� importante enfatizar que o maior ou menor espa�amento da jornada (e dura��o semanal e mensal do labor) atua, diretamente, na deteriora��o ou melhoria das condi��es interna de trabalho na empresa, comprometendo ou aperfei�oando uma estrat�gia de redu��o dos riscos e malef�cios inerentes ao ambiente de presta��o de servi�os. Noutras palavras, a modula��o da dura��o do trabalho � parte integrante de qualquer pol�tica de sa�de p�blica, uma vez que influencia, exponencialmente, a efic�cia das medidas de medicina e seguran�a do trabalho adotadas na empresa. Do mesmo modo que a amplia��o da jornada (inclusive com a presta��o de horas extras) acentua, drasticamente, as probabilidades de ocorr�ncias de doen�as profissionais ou acidentes do trabalho, sua redu��o diminui, de maneira significativa, tais probabilidades da denominada "infortun�stica do trabalho".

A decis�o adotada na Constitui��o de 1988, especialmente em seu art. 7�, inciso XIII, c/c art. 39, �3�, de garantir ao trabalhador e, mais especificamente, ao servidor p�blico jornada de trabalho com dura��o m�xima de 8 (oito) horas di�rias e 44 (quarenta e quatro) semanais, est� alinhada com as diretrizes da Organiza��o Internacional do Trabalho - OIT, que, em relat�rio publicado no ano de 2009, aponta como insalubre o trabalho em jornada regular de 50 (cinquenta) horas semanais[59]. Atualmente, a OIT mant�m em vigor a Recomenda��o n� 116, de 1962, que determina a jornada de trabalho de 40 horas semanais como "um padr�o social a ser alcan�ado".

Os limites � jornada de trabalho vem sendo objeto de aten��o, tamb�m, no plano do Direito Internacional, que caracteriza a dura��o razo�vel do trabalho e, ainda, o direito ao descanso e ao lazer como Direitos Humanos. Nesse sentido, encontram-se os seguintes documentos internacionais:

Artigo 24� da Declara��o Universal dos Direitos Humanos. Toda a pessoa tem direito ao repouso e aos lazeres, especialmente, a uma limita��o razo�vel da dura��o do trabalho e as f�rias peri�dicas pagas.

Artigo 7� do Pacto Internacional sobre Direitos Econ�micos, Sociais e Culturais. Os Estados Partes do presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa de gozar de condi��es de trabalho justas e favor�veis, que assegurem especialmente:

(...)

d) O descanso, o lazer, a limita��o razo�vel das horas de trabalho e f�rias peri�dicas remuneradas, assim como a remunera��o dos feridos.

(adotado pela XXI Sess�o da Assembleia-Geral das Na��es Unidas em 19 de dezembro de 1966 e promulgado no Brasil pelo Decreto n� 591, de 06 de julho de 1992.)

Artigo 7� do Protocolo de S�o Salvador.

Os Estados-Partes neste Protocolo reconhecem que o direito ao trabalho, a que se refere o artigo anterior, pressup�e que toda pessoa goze desse direito em condi��es justas, eq�itativas e satisfat�rias, para que esses Estados garantir�o em suas legisla��es internas, de maneira particular:

(...)

g) limita��o razo�vel das horas de trabalho, tanto di�rias quanto semanais. As jornadas ser�o de menor dura��o quando se tratar de trabalhos perigosos, insalubres ou noturnos;

(Protocolo Adicional � Conven��o Americana sobre Direitos Humanos em Mat�ria de Direitos Econ�micos, Sociais e Culturais, conclu�do em 17 de novembro de 1988 e promulgado no Brasil pelo Decreto n� 3.321, de 30 de dezembro de 1999.)

O que se pretende esclarecer com tais considera��es � que, abandonando-se interpreta��o isolada do art. 37, inciso XVI, da Constitui��o de 1988 em prol de uma leitura mais ampla das diretrizes constitucionais vigentes, bem como dos compromissos assumidos pelo Estado brasileiro perante a comunidade internacional, seria poss�vel concluir pela razoabilidade das decis�es administrativas que imp�em limita��es de jornada de trabalho aos servidores p�blicos que se beneficiam das excepcionais hip�teses de acumula��o l�cita de cargos p�blicos. Com efeito, a Constitui��o de 1988 nos oferece, especialmente, em seu art. 7�, inciso XIII, par�metros razo�veis para a limita��o da jornada a que se deve submeter o trabalhador em geral, a� inclu�do o servidor p�blico, sendo contradit�ria a seus princ�pios fundamentais a imposi��o de jornadas de trabalho degradantes, que sejam capazes de comprometer a sa�de do indiv�duo e o tempo m�nimo necess�rio para o seu repouso, alimenta��o, higiene, deslocamento, lazer e conviv�ncia familiar.

Outra linha de argumenta��o pertinente � discuss�o diz respeito ao princ�pio da efici�ncia do servi�o p�blico, que � utilizado, inclusive, como fundamento do posicionamento que o STJ hoje ostenta sobre a mat�ria. Trata-se, resumidamente, de trazer � pondera��o o fato de que o servidor p�blico que se sujeita a carga hor�ria de trabalho excessiva tem, naturalmente, seu rendimento diminu�do, acarretando potencial preju�zo ao funcionamento das estruturas administrativas nas quais inserido. Nesse sentido, seria de se considerar razo�vel e proporcional a limita��o em 60 (sessenta) horas da carga hor�ria de trabalho semanal do servidor p�blico, preservando-se, de tal forma, al�m do interesse p�blico, a excepcional possibilidade de acumula��o de cargos p�blicos prevista constitucionalmente.

Nada obstante, a melhor orienta��o a ser dirigida � Administra��o P�blica Federal no presente momento � a que se extrai da jurisprud�ncia do STF e do TCU, segundo a qual a aferi��o da compatibilidade de hor�rios a que se refere o art. 37, inciso XVI, da Constitui��o de 1988 deve se basear na an�lise da situa��o f�tica a que se submete o servidor p�blico interessado, sendo insuficiente o cotejo do somat�rio de horas resultante da acumula��o com padr�o estabelecido em ato infralegal. Nos termos do entendimento referido, a Constitui��o de 1988, ao definir as hip�teses de acumula��o de cargos p�blicos, n�o estabeleceu qualquer limite de carga hor�ria, orienta��o que foi seguida pela legisla��o ordin�ria. Assim, carece de fundamento legal a decis�o administrativa que veda a acumula��o de cargos p�blicos com base em presun��o absoluta de incompatibilidade de hor�rios decorrente da mera extrapola��o de carga hor�ria prevista abstratamente.

A corroborar tal entendimento, tem-se que o legislador ordin�rio, nas hip�teses em que decide pela necessidade de limita��o das atividades profissionais dos servidores que exercem determinadas fun��es p�blicas, vem sujeitando-lhes a regimes diferenciados, a exemplo dos regimes de dedica��o exclusiva das Institui��es Federais de Ensino e das Ag�ncias Reguladoras. A eventual defini��o da carga hor�ria m�xima pass�vel de ser assumida pelos servidores p�blicos dedicados a determinadas fun��es ou postos de trabalho, portanto, � mat�ria reservada � lei, cabendo ao Congresso Nacional a regulamenta��o do requisito constitucional da compatibilidade de hor�rios de que ora se trata.

� importante ressaltar, por�m, que a mera inexist�ncia de sobreposi��o de hor�rios n�o � suficiente, por si s�, para atestar a licitude da acumula��o de cargos, cabendo a cada um dos �rg�os e entidades p�blicos envolvidos a efetiva verifica��o da aus�ncia de preju�zo �s atividades exercidas em ambos os v�nculos com a Administra��o P�blica, bem como do cumprimento da carga hor�ria prevista. � recomend�vel, ademais, em raz�o do entendimento que vem sendo sustentado pelo TCU, que a decis�o que autoriza a acumula��o de cargos p�blicos com jornada total superior a 60 (sessenta) horas seja juntada ao processo respectivo com todos os seus fundamentos e acompanhada da documenta��o comprobat�ria pertinente, al�m da expressa indica��o da autoridade respons�vel pela autoriza��o.

Deve-se registrar, ainda, que um dos pontos que deve constar da decis�o de autoriza��o da acumula��o de cargos p�blicos � a conclus�o quanto � viabilidade do deslocamento entre as sedes de ambas as unidades administrativa a que vinculado o servidor interessado. A compatibilidade de hor�rios somente poder� ser reconhecida nos casos em que seja poss�vel o deslocamento regular do servidor p�blico a tempo de cumprir com exatid�o todas as suas obriga��es funcionais, aplicando-se ao mesmo id�ntico controle de hor�rio e de desempenho que aplic�vel aos demais servidores.

A prova da aus�ncia de sobreposi��o de hor�rios deve ser apresentada e submetida � an�lise da Administra��o P�blica pelo servidor interessado na acumula��o, no prazo fixado para a posse no cargo ou emprego p�blico respectivo. Admitida a acumula��o e iniciado o exerc�cio pelo servidor, competir� � Administra��o P�blica avaliar periodicamente se, concretamente, a carga hor�ria a que se encontra submetido compromete ou n�o o regular exerc�cio de suas atribui��es funcionais, decidindo sobre a possibilidade de manuten��o da acumula��o de ambos os v�nculos com o servi�o p�blico.

Conclui-se, portanto, pela necessidade de revis�o do Parecer GQ-145, conforme o rito do art. 40 da Lei Complementar 73/93[60], adotando-se o entendimento de que � inv�lida a regulamenta��o administrativa que imp�e limita��o de carga hor�ria semanal como �bice � acumula��o de cargos p�blicos prevista no art. 37, incisos XVI e XVII, da Constitui��o de 1988. Deve, assim, a compatibilidade de hor�rios a que se refere o referido dispositivo constitucional, ser analisada caso a caso pela Administra��o P�blica, sendo admiss�vel, em car�ter excepcional, a acumula��o de cargos ou empregos p�blicos que resulte em carga hor�ria superior a 60 (sessenta) horas semanais quando devidamente comprovada e atestada pelos �rg�os e entidades p�blicos envolvidos, atrav�s de decis�o fundamentada da autoridade competente, al�m da inexist�ncia de sobreposi��o de hor�rios, a aus�ncia de preju�zo � carga hor�ria e �s atividades exercidas em cada um dos cargos ou empregos p�blicos.

II.VIII Efic�cia prospectiva da nova interpreta��o e preserva��o das decis�es administrativas regularmente adotadas com base no Parecer GQ-145

Conforme visto, a controvertida quest�o do requisito constitucional da compatibilidade de hor�rios para a acumula��o remunerada de cargos ou empregos p�blicos, previsto no art. 37, inciso XVI, da Constitui��o de 1988, foi equacionada no �mbito do servi�o p�blico federal pelo Parecer GQ-145. Tendo sido o referido opinativo aprovado pela Presid�ncia da Rep�blica, o entendimento nele adotado vigorou com efeitos vinculantes para todos os �rg�os e entidades integrantes da Administra��o P�blica Federal desde o ano de 1998, regulando, com efeitos gerais e abstratos, a totalidade das situa��es jur�dicas a que se refere.

As solu��es dadas aos casos de acumula��o de cargos p�blicos baseadas no GQ-145, norma regulamentar aplic�vel � �poca, constituem-se em ato jur�dico perfeito, sendo inalcan��veis pela nova regulamenta��o em raz�o, sobretudo, do princ�pio constitucional da seguran�a jur�dica, deriva��o do pr�prio princ�pio do Estado de Direito e expresso na Lei do Processo Administrativo Federal (Lei n� 9.784/99), sob dois aspectos fundamentais.

O primeiro aspecto do princ�pio da seguran�a jur�dica, de ordem objetiva, aproxima-se, em grande medida, da regra constitucional que veda a retroatividade da lei, e versa sobre crit�rios de interpreta��o das normas administrativas, vedando objetivamente a aplica��o retroativa de nova interpreta��o, in literris:

Art. 2� A Administra��o P�blica obedecer�, dentre outros, aos princ�pios da legalidade, finalidade, motiva��o, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contradit�rio, seguran�a jur�dica, interesse p�blico e efici�ncia.

(...)

Par�grafo �nico. Nos processos administrativos ser�o observados, entre outros, os crit�rios de:

(...)

XIII - interpreta��o da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim p�blico a que se dirige, vedada aplica��o retroativa de nova interpreta��o.

Ainda por este prisma, Maria Sylvia Zanella Di Pietro[61] afirma que as leis, em raz�o do car�ter prospectivo de que se revestem, devem, ordinariamente, dispor para o futuro. Por�m, n�o se ignora a possibilidade de mudan�a de orienta��o pela Administra��o P�blica, o que provoca, por consequ�ncia l�gica, certa inseguran�a jur�dica na medida em que os interessados desconhecem o momento em que sua situa��o poder� ser alterada pela pr�pria Administra��o. Nesse cen�rio, n�o se admite que os direitos e as obriga��es, sejam dos administrados, sejam da Administra��o P�blica, permane�am flutuando ao sabor de interpreta��es vari�veis no tempo, justificando-se a� a regra que veda a aplica��o retroativa da nova interpreta��o jur�dica.

Nesta mesma senda, o Conselho Nacional de Justi�a j� fixou o entendimento de que, ocorrendo nova interpreta��o administrativa, esta vinga para as situa��es que se consolidarem posteriormente, nos moldes da Lei n� 9.784/99, conforme espelhado no seguinte precedente[62], dentre outros:

No caso em quest�o, d�vida alguma h� que est� sendo dada nova interpreta��o administrativa para o �mbito da Justi�a do Trabalho, no bojo de processo administrativo, pelo que essa interpreta��o que agora se prop�e deve gerar apenas efeitos para as futuras remo��es, de molde a que os tribunais possam efetuar o correto planejamento or�ament�rio a fim de prever despesas de ajuda de custo nas remo��es, de molde, pois entender o contr�rio implicaria em descumprir preceito legal (Lei 9784/99). Acredito, portanto, que � imperativo que esse Conselho reconhe�a que caso essa lei � norma de aplica��o obrigat�ria, o que implica vedar qualquer efeito patrimonial nas remo��es pret�ritas...

J� o segundo aspecto evidencia o espectro subjetivo do instituto da seguran�a jur�dica, qual seja, o princ�pio da prote��o � confian�a ou da confian�a leg�tima, e estabelece inovadoramente prazo decadencial de cinco anos para os atos administrativos ablativos de direito, salvo comprovada m�-f�:

Art. 54. O direito da Administra��o de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favor�veis para os destinat�rios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m�-f�.

O citado dispositivo legal � imbu�do do esp�rito de que, embora seja dever da Administra��o P�blica rever seus pr�prios atos quando eivados de ilegalidade (autotutela), conforme classicamente se reconhece, n�o raras vezes esta revis�o, pode n�o ser realizada a tempo e modo, seja porque se desconhece a ilegalidade cometida, seja porque se julga leg�tima a interpreta��o do direito perpetrada na ocasi�o, de forma que se permite que situa��es f�ticas irrevers�veis ou revers�veis, por�m a custos juridicamente intoler�veis, consolidem-se, tornado-se, pois, merecedores da salvaguarda do ordenamento jur�dico[63].

Neste ponto, tem-se que, se o referido dispositivo da Lei n� 9.784/99 reveste-se em seguran�a jur�dica a favor do administrado, verifica-se, tamb�m, na legisla��o ordin�ria, mais especificamente no art. 1� do Decreto n� 20.910/32, a exist�ncia de prazo quinquenal para o servidor solicitar a revis�o de sua situa��o funcional. Em outras palavras, o sistema jur�dico apresenta-se em sua dualidade e aponta para a seguran�a jur�dica para as rela��es como um todo.

Desta feita, e tendo-se como imperativo a supera��o do entendimento exposto no Parecer GQ-145, cumpre apontar, por derradeiro, os mecanismos h�beis para tal mister, utilizando-se, para tanto, e de forma subsidi�ria, a novel sistem�tica de precedentes trazida pelo Novo C�digo de Processo Civil, nos termos do art. 15, in litteris:

Art. 15. Na aus�ncia de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas ou administrativos, as disposi��es deste C�digo lhes ser�o aplicadas supletiva e subsidiariamente.

Abra�ando a doutrina do stare decisis[64] dos pa�ses de tradi��o de commom law, por meio da edi��o do Novo C�digo de Processo Civil, o Direito brasileiro percebeu a import�ncia de se ter uma coer�ncia e previsibilidade das decis�es judiciais que s�o t�o necess�rias � pr�pria estabilidade do Direito, de forma que n�o se pode admitir que situa��es juridicamente id�nticas tenham um desfecho t�o distinto dado pelos corpos decis�rios.

Segundo Elp�dio Donizetti[65], o stare decisis, entendido como precedente de respeito obrigat�rio, corresponde � norma criada por uma decis�o e que, em raz�o do status do �rg�o que a criou, deve ser obrigatoriamente respeitada pelos �rg�os de grau inferior. Ainda de acordo com o autor, a exist�ncia desse precedente obrigat�rio pressup�e, a um s� tempo, atividade constitutiva (de quem cria a norma) e atividade declarat�ria, destinada aos julgadores que tem o dever de seguir o precedente.

N�o obstante, revela-se que essa procura de estabilidade sist�mica h� muito inspira o Direito brasileiro, que buscava suprir a falta do stare decisis pela via normativa. Adotaram-se, sucessivamente, para tal tarefa, suced�neos normativos ao stare decisis, a exemplo do controle abstrato de normas, ADIn interventiva, ADC, s�mulas vinculantes, compet�ncia dada ao Senado para suspender em todo ou em parte parte, de qualquer lei ou ato, delibera��o ou regulamento, quando hajam sido declarados inconstitucionais pelo Poder Judici�rio[66] e, pela mesma l�gica jur�dica, os Pareceres Vinculantes aprovados pelo Presidente da Rep�blica. Entretanto, seja pela via normativa ou pelos mecanismos de estabilidade do stare decisis, os entendimentos firmados n�o podem e nem devem possuir car�ter absoluto e atemporal.

Voltando-se � sistem�tica do stare decisis, � imperioso ressaltar que a forma��o do precedente ocorre apenas pela raz�o de decidir do julgado, ou seja, pela sua ratio decidendi. Noutros termos, os fundamentos que sustentam os pilares de uma decis�o � que podem ser invocados em julgamentos posteriores.

Neste diapas�o, para que haja correta aplica��o do precedente judicial ao caso concreto, competir� ao julgador a fun��o de conferir se a demanda sob julgamento encontra similitude com o precedente, devendo-se analisar os elementos objetivos da demanda em compara��o aos elementos caracterizadores dos casos antecedentes, por meio da utiliza��o de t�cnicas de confronto, interpreta��o e aplica��o (distinguishing) e de t�cnicas de supera��o (overruling e overriding), as quais merecem algumas considera��es.

Quanto ao distinguishing, observa-se que se trata de um m�todo de confronto �pelo qual o juiz verifica se o caso em julgamento pode ou n�o ser considerado an�logo ao paradigma�[67]. Assim, se n�o houver coincid�ncia entre os fatos discutidos na demanda e a tese jur�dica que subsidiou o precedente, ou, ainda, se houver alguma peculiaridade no caso que afaste a aplica��o da ratio decidendi daquele precedente, o magistrado poder� ater-se � hip�tese sub judice sem se vincular ao julgamento anterior.

J� o overruling � o procedimento por meio do qual um precedente perde sua for�a vinculante e � substitu�do por outra ratio decidendi. � t�cnica de supera��o do precedente e n�o apenas de aplica��o, interpreta��o ou confronto de decis�es judiciais. � semelhan�a da revoga��o de uma lei por outra, pode ocorrer de forma expressa (express overruling) ou t�cita (implied overruling), conforme o �rg�o julgador manifeste expressamente seu interesse em adotar uma nova orienta��o, abandonando a anterior, ou adote posi��o contr�ria � previamente esposada sem, contudo, dispor diretamente a respeito[68].

Esclarece-se, por pertinente, que a supera��o de um precedente justifica-se, � medida que a atividade interpretativa tende a se modificar ao longo dos anos. A constante evolu��o da sociedade e a necessidade de sistematiza��o dos princ�pios, de modo a consider�-los em conex�o com outras normas do ordenamento, s�o formas que possibilitam a mudan�a no sentido interpretativo nas normas. Assim, por mais que se almeje do sistema jur�dico solu��es com maior seguran�a jur�dica, coer�ncia, celeridade e isonomia, n�o h� como fossilizar o teor das raz�es de decidir nas decis�es prolatadas, no sentido de vincular eternamente a aplica��o de determinado entendimento[69].

Por tais raz�es � que a doutrina � amparada nas teorias norte-americanas � prop�e a ado��o de t�cnicas de supera��o dos precedentes judiciais. Neste espa�o, conforme aqui j� mencionado, tem-se o chamado overruling, t�cnica que se difere do distinguishing, � medida que este se caracteriza pela conforma��o do caso � ratio decidendi, enquanto aquele corresponde � revoga��o do entendimento paradigm�tico consubstanciado no precedente.

Ainda segundo Elp�dio Donizetti, por interm�dio dessa t�cnica (overruling) o precedente � revogado, superado, em raz�o da modifica��o dos valores sociais, dos conceitos jur�dicos, da tecnologia ou mesmo em virtude de erro gerador de instabilidade em sua aplica��o. Al�m de revogar o precedente, h� que se construir uma nova posi��o jur�dica para aquele contexto, a fim de que as situa��es geradas pela aus�ncia ou insufici�ncia da norma n�o se repitam.

Por fim, quanto aos efeitos da nova ratio decidendi, o pr�prio CPC, em seu art. 927, elenca as regras para efeito temporal do precedente, supera��o e distin��o. Debru�ando-se sobre o supracitado dispositivo legal, verifica-se que vige o entendimento de que a nova interpreta��o aplica-se aos casos ainda em tramita��o, valendo, portanto, a regra tempus regit actum. Por outro lado, aqueles casos que j� tenham sido decididos sob a �gide do entendimento anterior n�o dever�o sofrer com a modifica��o do precedente, em respeito � imutabilidade da coisa julgada[70] ou, por analogia, do ato jur�dico perfeito, categoria na qual se enquadram as decis�es administrativas que aplicaram o entendimento vinculante constante do Parecer GQ-145, imodific�veis, ademais, em raz�o da norma constante do j� mencionado inciso XIII, do par�grafo �nico, do art. 2�, da Lei n� 9.784/99.

Esclarece-se, ainda, que, como forma de evitar preju�zos em raz�o da mudan�a brusca de entendimento das cortes superiores e, assim, proporcionar ao jurisdicionado maior seguran�a jur�dica no momento do exerc�cio de seu direito constitucional de a��o, o tribunal poder� modular os efeitos da decis�o, limitando sua retroatividade ou atribuindo-lhe efeitos prospectivos (art. 927, � 3�). Todavia, essa modula��o tem efeitos para as decis�es futuras, n�o sendo poss�vel falar-se em relativiza��o da coisa julgada pela altera��o de precedente judicial[71] ou viola��o ao ato jur�dico perfeito.

Portanto, preservadas as situa��es jur�dicas consolidadas sob a �gide da interpreta��o vigente � �poca, estejam ou n�o submetidas � reaprecia��o judicial, conclui-se pela supera��o (overruling) das raz�es de decidir (ratio decidendi) sufragadas no Parecer GQ-145 com efic�cia prospectiva, orientando-se a Administra��o P�blica Federal, vedada a concess�o de quaisquer efeitos financeiros retroativos sem a devida contrapresta��o pelo servidor, a adotar a nova interpreta��o exclusivamente nas decis�es administrativas a serem proferidas, inclusive em grau de recurso administrativo, ap�s a publica��o do despacho de aprova��o do presente parecer pelo Exmo. Sr. Presidente da Rep�blica.

Importa registrar que o entendimento ora sustentado j� foi adotado pela Comiss�o Permanente de Procedimentos Administrativos Disciplinares - CPPAD, no PARECER n. 00001/2016/CPPAD/DECOR/CGU/AGU, ainda pendente de aprova��o no �mbito desta Consultoria-Geral da Uni�o.

II.IX Aplica��o do limite de 60 horas aos servidores legalmente autorizados a cumprir carga hor�ria reduzida em rela��o � carga hor�ria prevista para o cargo

Em raz�o de ter o Parecer GQ-145 recebido, � �poca de sua edi��o, a aprova��o da Presid�ncia da Rep�blica, nos termos do art. 40 da Lei Complementar n� 73/93, o entendimento proposto no item anterior somente entrar� em vigor caso seja aprovado pela mesma inst�ncia do Poder Executivo federal. Faz-se necess�ria, portanto, por medida de precau��o, a an�lise da segunda quest�o submetida a esta CNU/CGU, definindo-se se o limite de 60 (sessenta) horas para a acumula��o de cargos se refere � jornada abstrata dos cargos p�blicos ou � jornada efetivamente exigida do servidor.

Trata-se, conforme visto, de controv�rsia apontada pela CONJUR/MS, tendo em vista as hip�teses de servidores regularmente autorizados a realizar jornada de trabalho reduzida em rela��o � carga hor�ria prevista para o cargo, sem redu��o da remunera��o, a exemplo do que autoriza o Decreto n� 1.590/95. A problem�tica encontra-se devidamente equacionada no j� mencionado Parecer n� 0961-2.3/2014/HTM/CONJUR-MP/CGU/AGU, no qual concluiu a CONJUR/MP, com base em leitura precisa do Parecer GQ-145, pela preval�ncia, para a finalidade destacada, da carga hor�ria efetivamente exigida do servidor. Esse o teor do opinativo:

5. No que concerne inicialmente ao primeiro questionamento, � preciso compreender a situa��o. Uma eventual diferen�a entre a Carga Hor�ria do Cargo e a Jornada efetivamente cumprida pode decorrer de tr�s situa��es, sendo a resposta distinta a depender de qual est� presente no caso. S�o elas:

a) Exist�ncia de Ato Administrativo regular, fundamentado em Normativo espec�fico que permite a modifica��o da jornada do cargo para uma jornada distinta excepcional (caso, por exemplo, do artigo 3� do Decreto n� 1590/95);

b) Mera Toler�ncia da chefia imediata (Art. 7� do Decreto n� 1590/95);

c) Descumprimento irregular, pelo servidor, da jornada de trabalho.

6. No primeiro caso, respondendo inclusive o questionamento da al�nea "d" supra, a jornada a ser considerada � a resultante da mudan�a empreendida e n�o a jornada original do "cargo". No momento em que a Legisla��o abarca e legitima a exce��o, em especial em sendo o mesmo decreto que prev� a carga hor�ria b�sica de 40 horas, esta passa a ser aut�noma em rela��o � regra principal. Em outras palavras, o cargo/fun��o/emprego espec�fico daquele agente p�blico sob regime excepcional passa a ser de 30 horas, sendo essa a carga hor�ria a ser considerada.

7. Tal conclus�o � corroborada com a leitura do Parecer n� GQ-145/1998. Todo o parecer baseou-se na premissa de que seria faticamente imposs�vel trabalhar de forma adequada por 80 horas, haja vista as necessidades biol�gicas do corpo humano. A compatibilidade de hor�rios se centrou em uma an�lise f�tica, ainda que em car�ter geral. Por isso, caso a jornada do mundo dos fatos, em situa��o autorizada e legitimada pela legisla��o, seja distinta da jornada a que normalmente se submete o ocupante de referido cargo p�blico, deve prevalecer a jornada efetiva, excepcional.

8. Ressalte-se, apenas, que, em se tratando de exce��o, a concess�o de tal regime especial deve se cingir � hip�teses previstas na legisla��o e deve ser precedida de justificativa robusta demonstrando tanto a presen�a dos requisitos normativos de que esta seria a op��o mais eficiente (considerando efici�ncia n�o s� como produtividade, mas tamb�m como veda��o ao desperd�cio) a ser tomada no caso. N�o se deve banalizar tal possibilidade utilizando-a apenas como forma de evitar a carga hor�ria m�xima de 60 horas.

9. No entanto, se a diferen�a entre a jornada esperada e a efetiva resultar de abonos ou de toler�ncia da chefia imediata, o referencial a ser considerado � o da Jornada Esperada (Carga Hor�ria do Cargo). � que, ainda que haja a toler�ncia, ainda assim se presume que o servidor est�, pelo menos, a disposi��o do respectivo �rg�o ou entidade pela integralidade da Carga Hor�ria Prevista. Considerando que o costume n�o � apto a modificar, dessa forma, o regime jur�dico do servidor, a toler�ncia da chefia imediata representa um irrelevante jur�dico.

10. Por fim, se a diferen�a entre a jornada efetiva e a jornada prevista for irregular, ent�o a solu��o � a instaura��o de Procedimento Administrativo Disciplinar para aplica��o das penalidades respectivas, n�o sendo poss�vel sequer vislumbrar qualquer possibilidade remota de essa conduta mudar, ainda que minimamente, os par�metros para aferi��o da compatibilidade de hor�rios. O Servidor n�o pode se beneficiar de sua pr�pria torpeza.

Assim sendo, � de se recomendar, na mesma linha do posicionamento adotado pela CONJUR/MP no Parecer n� 0961-2.3/2014/HTM/CONJUR-MP/CGU/AGU, a ado��o do entendimento de que, para o servidor p�blico autorizado, nos termos da legisla��o vigente, a cumprir carga hor�ria reduzida em rela��o � carga hor�ria prevista para o cargo, deve ser levada em considera��o, para a finalidade da limita��o da jornada de trabalho total dos cargos acumulados em 60 (sessenta) horas, a carga hor�ria efetivamente exigida do servidor.

III. CONCLUS�O

De todo o exposto, nos termos da fundamenta��o retro, sugere-se seja promovida a revis�o do Parecer GQ-145, conforme o rito do art. 40 da Lei Complementar 73/93, adotando-se o entendimento de que � inv�lida a regulamenta��o administrativa que imp�e limita��o de carga hor�ria semanal como �bice � acumula��o de cargos p�blicos prevista no art. 37, inciso XVI e XVII, da Constitui��o de 1988. Deve, assim, a compatibilidade de hor�rios a que se refere o referido dispositivo constitucional, ser analisada caso a caso pela Administra��o P�blica, sendo admiss�vel, em car�ter excepcional, a acumula��o de cargos ou empregos p�blicos que resulte em carga hor�ria superior a 60 (sessenta) horas semanais quando devidamente comprovada e atestada pelos �rg�os e entidades p�blicos envolvidos, atrav�s de decis�o fundamentada da autoridade competente, al�m da inexist�ncia de sobreposi��o de hor�rios, a aus�ncia de preju�zo � carga hor�ria e �s atividades exercidas em cada um dos cargos ou empregos p�blicos.

Recomenda-se, ainda, sejam concedidos efeitos prospectivos � supera��o (overruling) das raz�es de decidir (ratio decidendi) sufragadas no Parecer GQ-145, orientando-se a Administra��o P�blica Federal a adotar a nova interpreta��o exclusivamente nas decis�es administrativas a serem proferidas, inclusive em grau de recurso administrativo, ap�s a publica��o do despacho de aprova��o do presente parecer pelo Exmo. Sr. Presidente da Rep�blica, vedada a concess�o de quaisquer efeitos financeiros retroativos sem a devida contrapresta��o pelo servidor. Devem manter-se inalteradas, portanto, as situa��es jur�dicas consolidadas sob a �gide da interpreta��o anterior, estejam ou n�o as decis�es respectivas submetidas � reaprecia��o judicial.

Aprovado o presente parecer pela Presid�ncia da Rep�blica, deve ser dada ci�ncia de seu inteiro teor ao �rg�o central do SIPEC, recomendando-lhe, a bem da uniformidade da atua��o dos �rg�os e entidades sob sua supervis�o, que estabele�a par�metros para orientar e fundar as futuras decis�es administrativas de admiss�o ou inadmiss�o de acumula��o de cargos p�blicos no �mbito da Administra��o P�blica Federal.

Sugere-se, por fim, que, enquanto n�o modificado o Parecer GQ-145, ou no caso de n�o vir a s�-lo, seja adotado o entendimento, na mesma linha do Parecer n� 0961-2.3/2014/HTM/CONJUR-MP/CGU/AGU, da CONJUR/MP, de que, para o servidor p�blico autorizado, nos termos da legisla��o vigente, a cumprir carga hor�ria reduzida em rela��o � carga hor�ria prevista para o cargo, deve ser levada em considera��o, para a finalidade da limita��o da jornada de trabalho total dos cargos acumulados em 60 (sessenta) horas, a carga hor�ria efetivamente exigida do servidor.

� considera��o superior.

Bras�lia, 29 de mar�o de 2017.

Rafael Figueiredo Fulg�ncio
Relator

Victor Ximenes Nogueira
Presidente da CNU/CGU

Andr� Lu�s Rodrigues de Souza
Advogado da Uni�o

Arthur Porto Carvalho
Advogado da Uni�o

Bruno Andrade Costa
Procurador Federal

Carlos Freire Longato
Advogado da Uni�o

Joaquim Modesto Pinto J�nior
Advogado da Uni�o

Luiz Palumbo Neto
Advogado da Uni�o

Lyvancleves Bispo dos Santos
Advogado da Uni�o

Manoel Paz e Silva Filho
Advogado da Uni�o

Maria Vit�ria Barros e Silva Saraiva
Advogada da Uni�o

Priscila Cunha do Nascimento
Advogada da Uni�o

Rafael Magalh�es Furtado
Advogado da Uni�o

Ronny Charles Lopes de Torres
Advogado da Uni�o

Teresa Villac Pinheiro
Advogada da Uni�o

[1] DALLARI, Adilson Abreu. Regime Constitucional dos Servidores P�blicos. 2.ed. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 1992, p.68.

[2] Ac�rd�o 533/2013, Rel. Min. Marcos Vinicios Vila�a, Primeira C�mara, julgado em 25/03/2013.

[3] Ac�rd�o 2.860/2004, Rel. Min. Guilherme Palmeira, Primeira C�mara, julgado em 16/11/2004.

[4] Nesse sentido, Ac�rd�os n� 155/2005, 544/2006 e 556/2009, da 1� C�mara do TCU, e n� 3.294/2006, 54/2007, 371/2007, 380/2007 e 2.035/2007, da 2� C�mara do TCU.

[5] Ac�rd�o 2.242/2007, Rel. Min. Valmir Campelo, Plen�rio, julgado em 24/10/2007.

[6] Ac�rd�o 2.133/2005, Rel. Min. Marcos Bemquerer Costa, Primeira C�mara, julgado em 13/09/2005.

[7] Ac�rd�o 5.257/2009, Rel. Min. Jos� Jorge, Segunda C�mara, julgado em 06/10/2009.

[8] Ac�rd�o 1.338/2009, Rel. Min. Jos� Jorge, Plen�rio, julgado em 17/06/2009.

[9] Ac�rd�o 1.168/2012, Rel. Min. Jos� Jorge, Plen�rio, julgado em 16/05/2012.

[10] Ac�rd�o 625/2014, Rel. Min. Jos� Jorge, Plen�rio, julgado em 19/03/2014.

[11] Ac�rd�o 1.397/2012, Rel. Min. Jos� Jorge, Plen�rio, Julgado em 06/06/2012.

[12] Ac�rd�o 1.627/2012, Rel. Min. Jos� Jorge, Plen�rio, Julgado em 27/06/2012.

[13] Ac�rd�o 1.678/2012, Rel. Min. Jos� Jorge, Plen�rio, Julgado em 04/07/2012.

[14] Ac�rd�o 1.679/2012, Rel. Min. Jos� Jorge, Plen�rio, julgado em 04/07/2012.

[15] Ac�rd�o 1.681/2012, Rel. Min. Jos� Jorge, Plen�rio, Julgado em 04/07/2012.

[16] Ac�rd�o 1.683/2012, Rel. Min Jos� Jorge, Plen�rio, Julgado em 04/07/2012.

[17] Ac�rd�o 1.927/2012, Rel. Min. Jos� Jorge, Plen�rio, julgado em 25/07/2012.

[18] Ac�rd�o 2.402/2012, Rel. Min. Jos� Jorge, Plen�rio, julgado em 05/09/2012.

[19] Ac�rd�o 37/2013, Rel. Min. Jos� Jorge, Plen�rio, julgado em 23/01/2013.

[20] Ac�rd�o 1.008/2013, Rel. Min. Valmir Campelo, Plen�rio, julgado em 24/04/2013.

[21] Ac�rd�o 1.544/2013, Rel. Min. Jos� Jorge, Plen�rio, julgado em 19/06/2013.

[22] Ac�rd�o 2.544/2013, Rel. Min. Jos� Jorge, Plen�rio, julgado em 18/09/2013.

[23] Ac�rd�o 3.127/2015, Rel. Min. Benjamin Zymler, Plen�rio, julgado em 09/12/2015.

[24] Ac�rd�o 1.412/2015, Rel. Min. Vital do R�go , Plen�rio, julgado em 10/06/2015.

[25] MS 15.415/DF, Rel. Min. Humberto Martins, Primeira Se��o, julgado em 13/04/2011.

[26] MS 19.274/DF, Rel. Min. Humberto Martins, Primeira Se��o, julgado em 13/03/2013.

[27] MS 15.663/DF, Rel. Min. Humberto Martins, Primeira Se��o, julgado em 28/03/2012.

[28] MS 19.776/RJ, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, Primeira Se��o, julgado em 10/04/2013.

[29] MS 19.264/DF, Rel. Min. Humberto Martins, Primeira Se��o, julgado em 22/05/2013.

[30] MS 19.476/DF, Rel. Min. Humberto Martins, Primeira Se��o, julgado em 22/05/2013.

[31] MS 19.336/DF, Rel. Min. Eliana Calmon, Rel. p/ Ac�rd�o Min. Mauro Campbell Marques, Primeira Se��o, julgado em 26/02/2014.

[32] MS 22.002/DF, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Primeira Se��o, julgado em 09/12/2015.

[33] AgRg no AREsp 415.766/RJ, Rel. Min. Napole�o Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 20/10/2015.

[34] AgRg no AREsp 352.654/RJ, Rel. Min. Napole�o Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 22/04/2014.

[35] AgRg no AREsp 527.298/RJ, Rel. Min. Benedito Gon�alves, Primeira Turma, julgado em 06/11/2014.

[36] AgRg no AREsp 635.736/RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 07/05/2015.

[37] AgRg no AREsp 530.482/SE, Rel. Min. Olindo Menezes (Desembargador Convocado do TRF 1� Regi�o), Primeira Turma, julgado em 16/06/2015.

[38] AgRg no AREsp 313.256/RJ, Rel. Min. Olindo Menezes (Desembargador Convocado do TRF 1� Regi�o), Primeira Turma, julgado em 16/06/2015.

[39] AgRg no AREsp 669.253/ES, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 23/06/2015.

[40] AgRg no AREsp 737.684/RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 08/09/2015.

[41] AgRg no AgRg no AREsp 736.635/SE, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 06/10/2015.

[42] AgRg nos EDcl nos EDcl no AREsp 744.887/SC, Rel. Min. Diva Malerbi (Desembargadora Convocada TRF 3� Regi�o), Segunda Turma, julgado em 17/05/2016.

[43] RE 351.905, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, julgado em 24/05/2005.

[44] Decreto n� 13.042/89, do Estado do Rio de Janeiro. "Art. 1�. Independentemente da licitude, � luz dos dispositivos constitucionais, sendo que nesse conceito j� englobada a compatibilidade de hor�rios, n�o se admitir� a acumula��o de cargos, empregos ou fun��es p�blicas cuja carga de trabalho ultrapasse 65 (sessenta e cinco) horas semanais." Dispon�vel em: <//www.redegrh.rj.gov.br/uploads/legislacoes/Decreto%2013.042%201989%20-%20Acumula%C3%A7%C3%A3o%20de%20Cargos.pdf>

[45] AI 762.427, Rel. Min. C�rmen L�cia, julgado em 08/04/2011.

[46] RE 821.766, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 07/07/2014.

[47] RE 565.917 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, julgado em 19/10/2010.

[48] AI 834.334, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 18/01/2011.

[49] RE 633.298 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, julgado em 13/12/2011.

[50] ARE 995.790, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 30/09/2016.

[51] ARE 859.484-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 19/6/2015.

[52] RE 925.377, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em 26/09/2016.

[53]AgRg no AREsp 669.253/ES, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 23/06/2015.

[54] Acumula��o de cargos p�blicos: Uma quest�o de aplica��o da Constitui��o. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 2013, p.46-54.

[55] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; MOTTA, Fabr�cio; FERRAZ, Luciano de Ara�jo. Servidores P�blicos na Constitui��o Federal. 3.ed. S�o Paulo: Atlas, 2011, p.103.

[56] Coment�rios ao Regime �nico dos Servidores P�blicos Civis. 7.ed. S�o Paulo: Saraiva, 2012, p.308.

[57] Princ�pios Constitucionais dos Servidores P�blicos. S�o Paulo: Saraiva, 1999, p. 266-270.

[58] Curso de Direito do Trabalho. 11. ed. S�o Paulo: LTR, 2012, p. 863-864.

[59] LEE, Sangheon; MCCANN, Deirdre; MESSENGER, Jon C. Dura��o do Trabalho em Todo o Mundo: Tend�ncias de jornadas de trabalho, legisla��o e pol�ticas numa perspectiva global comparada. Secretaria Internacional de Trabalho, Bras�lia: OIT, 2009, p.8.

[60] �Art. 40. Os pareceres do Advogado-Geral da Uni�o s�o por este submetidos � aprova��o do Presidente da Rep�blica.

� 1� O parecer aprovado e publicado juntamente com o despacho presidencial vincula a Administra��o Federal, cujos �rg�os e entidades ficam obrigados a lhe dar fiel cumprimento.�

[61] Direito Administrativo. S�o Paulo: Editora Atlas, 2013, p. 85-86.

[62] PPs 200710000007809 e 200710000011825, Rel. Cons. Jorge Maurique, julgado em 04/12/07.

[63] FERRAZ, S�rgio; DALLARI, Adilson Abreu. Processo administrativo. 1.ed. S�o Paulo: Malheiros, 2006, p. 128/129 e 194.

[64] "Stare decisis � o que sobrou da express�o latina �stare decisis et non quieta movere�; ao p� da letra: �que as coisas permane�am firmes e imodificadas, em raz�o das decis�es judiciais�". (PORTO, S�rgio Liberto. Sobre a commom law, civil law e o Precedente Judicial, in: Estudo em homenagem ao Professor Egas Moniz de Arag�o).

[65] DONIZETTI, Elp�dio. A For�a dos Precedentes do Novo C�digo de Processo Civil. Dispon�vel em: <//elpidiodonizetti.jusbrasil.com.br/artigos/155178268/a-forca-dos-precedentes-do-novo-codigo-de-processo-civil>.

[66] AMARAL J�NIOR, Jos� Levi de Mello. Controle de Constitucionalidade: evolu��o brasileira determinada pela falta do stare decisis. Revista dos Tribunais, vol. 920, p. 133, Jun/2012.

[67] TUCCI, Jos� Rog�rio Cruz e. Precedente Judicial como Fonte do Direito. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 174.

[68] DIDIER J�NIOR, Fredie; BRAGA, Paula Sarno; OLIVEIRA, Rafael. Curso de direito processual civil: teoria da prova, direito probat�rio, teoria do precedente, decis�o judicial, coisa julgada e antecipa��o dos efeitos da tutela. 4. ed. Salvador: JusPodium, 2009, p. 395.

[69] Idem.

[70] DONIZETTI, Elp�dio. Ob. cit.

[71] Idem.

Este texto n�o substitui o publicado no DOU de 12.4.2019

É correto afirmar que a Constituição Federal veda a acumulação remunerada de cargos públicos?

A Constituição Federal veda a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto quando houver compatibilidade de horários e nas hipóteses expressamente previstas também no próprio texto constitucional (Art. 37, inciso XVI, CF).

É vedada a acumulação remunerada de cargos públicos exceto quando houver compatibilidade de horários observado em qualquer caso o disposto no inciso?

Art. 37, CR/88 XVI - e vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários , observado em qualquer caso o disposto no inciso XI.

O que diz a jurisprudência brasileira para casos de acumulação irregular de cargos?

A Lei nº 8.112/1990 estabelece que, quando for detectada a qualquer tempo a acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas, a autoridade administrativa notificará o servidor para apresentar opção por um prazo fixado.

É correto afirmar que o cargo público em questão foi criado por Lei?

Considerando essa situação hipotética e o que dispõe a Lei n.º 8.112/1990, julgue o item subsecutivo. É correto afirmar que o cargo público em questão foi criado por lei. Parabéns! Você acertou!

É correto afirmar que a Constituição Federal veda a acumulação remunerada de cargos públicos a Independentemente de haver ou não compatibilidade de horário?

DESPACHO N� 00319/2019/GAB/CGU/AGU

É correto afirmar que a Constituição Federal veda a acumulação remunerada de cargos públicos?

É vedada a acumulação remunerada de cargos públicos exceto quando houver compatibilidade de horários observado em qualquer caso o disposto no inciso?

O que diz a jurisprudência brasileira para casos de acumulação irregular de cargos?

É correto afirmar que o cargo público em questão foi criado por Lei?

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