13 de agosto de 2021 Patrimônio e Almoxarifado
A Lei da Ação Popular nº 4.717/1965 define o patrimônio público como um conjunto de bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico, que são pertencentes aos entes da administração pública direta e indireta.
Dentre os patrimônios públicos, estão inclusos alguns bens materiais, como edifícios, sedes de serviços públicos, postos de saúde, escolas ou até mesmo praças e monumentos. Além destes, também podem ser incluídos bens imateriais, como valores históricos, éticos e econômicos.
Sua importância para a gestão e para a população é inquestionável. Ambos possuem o papel de zelar por esses bens, que têm como função servir toda a comunidade.
Bens Públicos
Sabendo da relevância do Patrimônio Público, é necessário definir e classificar seus bens para conseguirmos uma análise mais aprofundada. Os bens públicos são vistos como coisas ou objetos que têm uma função utilitária e servem para atender uma necessidade humana.
Baseados no art. 99 do Código Civil, que estabelece a destinação do bem como critério de classificação, temos os seguintes bens:
1. Bens de uso comum
São de uso público e podem ser usados indiscriminadamente por todos, como por exemplo: mar, ruas, rios, estradas, parques, entre outros. Seu uso pode ser gratuito ou oneroso, de acordo com o estabelecido pela lei da entidade pública. Temos como exemplos de bens públicos onerosos ao usuário: rodovias com pedágios, parques, zoológicos.
2. Bens de uso especial
Também podem ser chamados de patrimônios administrativos, destinados a uma finalidade específica, ou seja, ao uso da administração e ao serviço público. Alguns exemplos citados: bibliotecas, teatros, escolas, veículos, museus, cemitérios, dentre outros.
3. Bens dominicais
Diferente dos anteriores, estes bens não estão destinados a finalidades comuns ou especiais, seu uso é privado ou não discriminado. Os bens dominicais representam o patrimônio disponível do Estado não destinados, por este motivo o próprio Estado é proprietário desses bens. Exemplos: terrenos das operações das forças armadas, terras devolutas, etc.
4. Bens patrimoniais ou bens móveis
Diz respeito aos equipamentos e materiais permanentes que não perdem a identidade física e são meios para a produção de outros bens e serviços, que possam ser deslocados ou transportados.
5. Bens imóveis
São aqueles que fazem parte do sistema de patrimônio público para fins de controle, acompanhamento, fiscalização e (re)avaliação. Eles não podem ser retirados sem destruição ou danos.
6. Bens de natureza industrial
São os bens utilizados no funcionamento de estabelecimentos
industriais.
Observação: Apesar de fazerem parte desta classificação, os bens de natureza industrial, conforme o Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público – MCASP, passaram a fazer parte dos bens móveis.
7. Bens intangíveis
São bens que não possuem uma forma física, portanto não podem ser tocados. Exemplo: patentes de invenções, domínio de internet, marcas, etc.
Gestão Patrimonial
Saber detalhadamente das especificações dos bens públicos será um recurso necessário para gerenciar o patrimônio. A gestão patrimonial nada mais é do que uma sequência de atividades iniciada com uma aquisição e finalizada com um bem retirado do Patrimônio da Organização.
Durante esta trajetória são adotados vários processos físicos e contábeis que correspondem ao gerenciamento patrimonial. Sua função principal é garantir a preservação e segurança de um bem durante sua vida útil.
Um controle correto acarretará numa gestão patrimonial eficiente. Para saber mais sobre o assunto, acesse a publicação 4 etapas fundamentais na Gestão do Patrimônio Municipal.
Aspec Informática
Atua há mais de 25 anos no desenvolvimento de sistemas para o setor público, contemplando especificamente Prefeituras, Câmaras, Autarquias e Fundos Especiais. Os sistemas de gestão pública desenvolvidos pela Aspec oferecem aos municípios, simultaneamente, praticidade nas tarefas operacionais e atendimento à legislação.
Aline Nunes de Oliveira[1]
RESUMO
O presente artigo aborda os aspectos jurídicos dos bens públicos e sua previsão no ordenamento jurídico pátrio, que versa sobre bens moveis e imóveis de direito público. A atuação das funções institucionais de direito público depende de um conjunto de bens que se constituem nos instrumentos materiais tendo como finalidade a satisfação a favor da sociedade. Desta maneira tem como finalidade explorar as espécies de bens públicos bem como suas características. Será dividido em tópicos para melhor compreensão, adentra em conceito, explana de maneira didática e o que é o bem público e qual é sua finalidade ao poder pátrio, se é passível de usucapião, se é passível de hipoteca. Adentramos sobre os bens da união etc. discorreremos sobre a penhorabilidade dos bens públicos. O método utilizado foi a pesquisa bibliográfica. Tal pesquisa tem como base fontes variadas de materiais já publicados sobre bens públicos, artigos e páginas da internet, acervos públicos e privados. Concluiu-se com este artigo que os bens públicos fazem parte da administração pública e que tem caráter de interesse público, ou seja, de uso comum da população ou a serviço dela.
Palavras-chave: Bens; Públicos; Usucapião; Administração.
1 INTRODUÇÃO
Este artigo tem por finalidade explicar o conceito de bens pertencentes a administração pública de forma geral e visão macro e a finalidade e distinção entre bens públicos, se passível de penhorabilidade o que prevê o nosso ordenamento jurídico a respeito desses bens a distinção entre eles e quais são eles.
O objetivo geral é o esclarecimento e a visão geral da doutrina da legislação da jurisprudência com relação a estes bens de caráter público, se são passiveis de serem conquistados via usucapião é abordar as principais características e espécies em geral.
Levando em consideração que os bens públicos tem o efeito erga omnes, pois eles são destinados a administração pública que diretamente responde a sociedade em sua totalidade, visto que os bens públicos (via utilização da função pública ou destinação pública) tem por finalidade trabalhar em prol de toda a sociedade.
1 - Em um primeiro momento, trataremos do conceito de bens públicos, trazendo seu aspecto em nosso ordenamento jurídico;
2 - Em um segundo momento trataremos das classificações e suas espécies;
3 - Em um terceiro momento trataremos suas características;
4 – Por fim, as considerações finais.
2 MÉTODO
A metodologia utilizada até dado momento, para o desenvolvimento do estudo foi a pesquisa bibliográfica. Tal pesquisa tem como base fontes variadas, ou seja, de materiais já publicados sobre bens públicos. A forma de pesquisa, será em sua maioria, descritivas e de fontes primárias e secundárias, utilizando revisões de literaturas. A pesquisa será realizada a partir de levantamentos de materiais já analisados e publicados como: livros de acervos de bibliotecas públicas e particulares, artigos científicos, revistas, leis e páginas da internet.
3 BENS PÚBLICOS
3.1 CONCEITUAÇÃO DE BENS PÚBLICOS
Para bens públicos há um conceito doutrinário e conceito legal. Para Lopes Meirelles citado por Diogenes Gasparini (Direito Administrativo, cit. p. 493), “são todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, direitos e ações, que pertençam, a qualquer título, às entidades estatais, autárquicas, fundacionais e empresas governamentais”. Já para o código civil, são bens de domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público interno, ou, por outra banda são os bens de domínio da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos municípios, dos territórios das autarquias e de outras entidades de caráter público criada por lei.
A Administração Pública é um conjunto de instituições, o que significa a existência de estruturas organizacionais, conjugando a atuação de pessoas para a satisfação de valores. O desempenho das funções institucionais depende de um conjunto de bens que se constituem nos instrumentos materiais de promoção dos fins buscados. Esses bens podem ser indicados, no caso da Administração Pública, como bens públicos (FILHO, 2008, p. 843).
(Gasparini, 2008) A expressão "bens públicos" é composta por duas palavras equivocas. Uma é o substantivo "bem", outra é o adjetivo "público". O vocábulo "bem" pode ter, por exemplo, ora uma acepção filosófica, ora um sentido jurídico. Adentrando na esfera filosóficas, é tudo aquilo que satisfaz o homem. Nesse sentido, diz-se que a inteligência, a bondade, a saúde e o amor são bens. Em sentido jurídico, é todo valor material ou imaterial que pode ser objeto de direito. Assim, afirma-se que uma gleba de terra, um credito, um semovente e um livro são bens. A palavra "público", de outro lado, pode expressar o proprietário do bem (União, Estado-Membro, Distrito federal, Município) como seu usuário (administrado, povo, público). Desse modo, pode-se ter: I – bem público = bem de propriedade do Município; II – bem público = bem usado pelo povo).
Também são bens públicos, consoante essa definição, os de propriedade de terceiros quando vinculados à prestação de serviço público. Assim, os bens de certa empresa privada, por exemplo: concessionária do serviço funerário municipal, vinculados à prestação desse serviço são bens públicos. Dessa forma, não são salvos em sentido amplíssimo, bens públicos os que integram o patrimônio das empresas governamentais exploradoras de atividade econômica, porque pessoas privadas (CF, art. 173, § 1, II). Ante exposto, ditos bens não estão vinculados à execução de qualquer serviço público. O mesmo acontece com a fundação privada cujo objeto não seja a prestação de serviço púbico. Encontramos descrito na segunda parte do que prescreve o art. 98 do Código Civil. Com implicação, ao afirmar que bens públicos são os do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público interno (União, Estado, Distrito Federal, Território, Município e autarquia), acabou por considerar particulares todos os demais bens, sejam quais forem seus proprietários, inclusive, portanto, os pertencentes a essas entidades.[2]
Segundo a Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, que instituiu o Código Civil Brasileiro, em seu art.98, do Capítulo III, Bens Públicos, define bens públicos como:
Art: 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Dessa forma, compreendemos por bem público tudo que é de propriedade pública, ou que prestam serviços para o ente público mesmo que seja de direito privado como por exemplo empresa de fornecimento de energia elétrica que tem caráter público, porém, destina seus serviços a sociedade tendo caráter essencial.
4 CLASSIFICAÇÃO
4.1 ESPECIES DE BENS PÚBLICOS
(Gasparini, 2012) São várias as Classificações de Bens Públicos. Alguns são classificados pela doutrina e outros pela legislação. Entre as primeiras classificações temos; o que divide o bem público, a natureza, bens móveis, por exemplo; a praia, temos também o que separa os bens públicos federais, estaduais, municipais, autárquicos e bens fundacionais públicos. Temos os bens públicos de uso comum do povo: a) como rios, praias, mares estradas, ruas e praças. b) temos os bens de usos especial, como por exemplo; edifícios ou terrenos destinados a serviços da administração estadual, federal, territorial ou municipal incluindo também as autarquias. c) Os dominicais que fazem parte das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades.[3]
4.1. Bens Públicos de uso comum do povo:
São bens destinados ao uso da população como já mencionado a priori no item a, são bens de natureza de uso comum pela população, conforme bem explanado por Paulo conforme veremos:
São aqueles destinados à utilização geral pelos indivíduos, que podem ser utilizados por todos em igualdade de condições, independentemente de consentimento individualizado por parte do poder público. São modelos de bens públicos de uso comum do povo: as ruas, as praças, os logradouros públicos, as estradas, os mares, as praias, os rios navegáveis etc. Em regra, são colocados à disposição da população gratuitamente. Nada impede, porém, que seja exigida uma contraprestação (remuneração) por parte da administração pública. Um exemplo rotineiro de utilização remunerada de bem de uso comum do povo é a cobrança de estacionamento rotativo (cobrança por horas de uso) em áreas públicas (ruas e praças) pelos municípios. Esses bens, apesar de destinados à população em geral, estão sujeitos ao poder de polícia do Estado, consubstanciado na regulamentação, na fiscalização e na aplicação de medidas coercitivas, visando à conservação da coisa pública e à proteção do usuário (PAULO, 2013, p. 986).
4.2 Bens de Uso especial
(Scalon, 2006) Os de uso especial são os propostos ao “cumprimento das funções públicas”. Têm uso adstrita, não podem ser usados livremente pela população, sejam eles bens móveis ou imóveis, tais como repartições públicas, veículos oficiais, museus, cemitérios, entre outros. Mazza conceitua os bens público de uso especial da seguinte forma:
Também chamados de bens do patrimônio administrativo são aqueles afetados a uma destinação específica. Fazem parte do aparelhamento administrativo sendo considerados instrumentos para execução de serviços públicos. São exemplos de bens de uso especial os edifícios de repartições públicas, mercados municipais, cemitérios públicos, veículos da administração, matadouros etc. Nos termos do art.99, II, do Código Civil: “São bens públicos: (…) II- os de uso especial, tais como edificios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias". Assim como os de uso comum, os bens de uso especial, enquanto mantiverem essa qualidade, não podem ser alienados ou onerados (art, 100 do CC), compondo o denominado patrimônio público indisponível. A alienação de tais bens somente será possível com sua transformação, via desafetação, em bens dominicais (MAZZA, 2012, p. 540).
Compreendemos então, a distinção entre bens de uso comum e os bens de uso especial, no próximo tópico discorreremos sobre os bens dominicais.
4.3 Bens Dominicais
O art. 99, III, do Código Civil define os bens dominicais como: bens públicos “que constituem patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma destas entidades”. Já o doutrinador Gasparini, explica ponto a ponto sobre os bens dominicais o que são e qual a sua destinação para o Estado:
São os destituídos de qualquer destinação, prontos para ser utilizados ou alienados ou, ainda, ter seu uso trespassado a quem por eles se interesse. Pertencem à União, aos Estados-Membros, aos Municípios, ao Distrito Federal, às autarquias e fundações públicas. Tais entidades exercem sobre esses bens poderes de dono, de proprietário. Apesar disso, a alienação e o trespasse do uso podem exigir o cumprimento, previamente, de certos requisitos, como avaliação, concorrência e licitação. Desses bens são exemplos os terrenos sem qualquer afetação de propriedade das citadas pessoas públicas. Podem ser utilizados pelos seus proprietários para todos os fins de direito, observadas, evidentemente, as legislações dos demais entes federados. Assim, a União não pode dar a bem dominial de sua propriedade qualquer utilização que contrarie a lei municipal de uso e ocupação do solo (GASPARINI, 2008, p. 870 citado por GOMES 2009).
É importante ressaltar que diferente dos bens públicos de uso comum e os de uso especial os bens dominicais se submetem, no silêncio da lei, ao regime jurídico de direito privado; este, porém, parcialmente derrogado pelo direito público. Satisfazem ao processo especial de execução contra a Fazenda Pública (art. 100, da CF), o que deriva em impenhorabilidade. Ainda não são passíveis de usucapião (imprescritíveis, cf. arts. 183, § 3º e 191, parágrafo único, da Constituição).
5 CARACTERÍSTICAS DOS BENS PÚBLICOS
Inalienabilidade - é predicado original do bem público que diminui de forma efetiva a possibilidade de sua alienação. Esta característica não se apresenta de modo absoluto, ou seja, pode ser mudada através de lei.
“Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.” (...) Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.”
Imprescritibilidade - decorre como alusão lógica de sua inalienabilidade originária. logo: se os bens públicos são originariamente inalienáveis, segue-se que ninguém os pode adquirir enquanto conservarem essa condição. Logo, não pode ser possível a invocação de usucapião sobre eles.
Segundo Hely Lopes Meirelles, domínio público em sentido amplo é "o poder de dominação ou de regulamentação que o Estado exerce sobre os bens do seu patrimônio (bens públicos), ou sobre os bens do patrimônio privado (bens particulares de interesse público), ou sobre as coisas inapropriáveis individualmente, mas de fruição geral da coletividade (res nullius)." (MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro. 35 ed. São Paulo: Malheiros, 2009, pág. 522 citado por GOMES, 2009)
A jurisprudência nos deixa claro o posicionamento dos tribunais superiores quanto a usucapião de bem público.
Cinge-se a matéria à viabilidade da propositura de ação de usucapião de bem imóvel pertencente à rede ferroviária. O Min. Relator entendia que, uma vez desativada a via férrea e, consequentemente, afastado o bem de sua destinação de interesse público, o imóvel perdeu o caráter especial, motivo pelo qual passou a ter natureza de bem particular pertencente à sociedade de economia mista, portanto passível de usucapião. Mas o Min. Carlos Fernando Mathias (Juiz convocado do TRF da 1ª Região), discordando do Min. Relator, entendeu tratar-se de bem incluído entre os da União, conforme o art. 1º do DL n. 9.760 /1946. Além de também mencionar as Leis ns. 3.115 /1957 e 6.428 /1977, ressaltou que a recente Lei n. 11.483 /2007, com a redação dada ao inciso II do art. 2º pela Lei n. 11.772 /2008, dispôs que os bens imóveis da extinta RFFSA ficam transferidos para a União. Diante disso, a Turma, por maioria, conheceu do recurso da União e lhe deu provimento. REsp 242.073-SC, Rel. originário Luis Felipe Salomão, Rel. para acórdão Min. Carlos Fernando Mathias (Juiz convocado do TRF da 1ª Região), julgado em 5/3/2009.[4]
É defeso a aquisição de bem público por usucapião, conforme bem explanado pela doutrina e jurisprudência a própria legislação que segue.
O artigo 102 do Código Civil; o artigo 191, parágrafo único, e o artigo 183, parágrafo 3º, ambos da Constituição da República; bem como, segundo a Súmula 340 do Supremo Tribunal Federal, os bens públicos em geral jamais serão objeto de usucapião, nem móveis, nem imóveis, sejam de uso comum do povo, de uso especial ou dominicais.
Impenhorabilidade - os bens públicos não estão passivos a serem utilizados para satisfação do credor na hipótese de não-cumprimento da obrigação por parte do Poder Público. Deriva de preceito constitucional que dispõe sobre a forma pela qual serão adimplidas as sentenças judiciárias contra a Fazenda Pública, sem admitir a penhora de seus bens. Acolhe, entretanto, o sequestro da quantia necessária à satisfação do débito, desde que aconteçam certos preceitos processuais. Ao observar, no entanto, que nem todo bem público é, por força de lei, inalienável, e, em consequência, impenhorável. A propósito, dispõe o Código Civil, in verbis:
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei
Não-oneração - É a impossibilidade de os bens públicos serem gravados com direito real de garantia em favor de terceiros. Os bens públicos não podem ser objeto de Hipoteca.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A pesquisa permite ao leitor alcançar uma visão em sentido amplo dos bens públicos, quais são suas espécies e classificações. E os pertencentes ao domínio público do estado, quais sejam os bens de uso comum do povo e os de uso especial; e como pertencentes ao domínio privado do estado, sendo estes os bens dominicais. Os bens de uso comum da população são os destinados ao uso do coletivo, como os rios, os mares, as praças e as estradas.
Os bens de uso especial, são destinados a serviço da administração visando atender inicialmente as necessidades da administração, até mesmo na prestação de serviços públicos. Nesta espécie se encontra, por exemplo, os prédios escolares e até mesmo os prédios das secretarias municipais. Desta forma, estes bens mesmo a serviço da administração, também beneficiam a o coletivo, pois normalmente são utilizados para prestação de um serviço de cunho público caracterizado então o caráter erga omnes. Os bens públicos por serem dotados de um fim específico, são via de regra inalienáveis.
Diferente dos bens de uso comum e dos bens de uso especial, os bens dominicais não proporcionam uma finalidade específica, razão pela qual são classificados como pertencentes ao domínio privado do estado. Como visto anteriormente os bens públicos quando, recebem uma destinação específica, como é o caso dos bens de uso comum do povo e dos bens especiais, não podem ser alienados.
E quanto as características via de regra são; inalienáveis, ou seja, não é possível alienar um bem público para aquisição de dívida, porém, esta característica não é absoluta e poderá sofrer alteração com edição de lei. Na Imprescritibilidade compreendemos que um bem público não será conquistado por usucapião, não sendo possível a posse por esta matéria conforme apresentado por jurisprudência a aplicação da norma no meio prático.
Vimos também que o bem público é impenhorável conforme art.100 e 101 pois se não é alienável, logo não será passível de penhora, o que pode acontecer é o sequestro de alguns bens, observando a letra da lei, já que bens dominicais podem ser alienáveis. Tão pouco o bem público será passível de hipoteca.
Por fim, o trabalho trouxe o conceito dos bens públicos, as espécies e suas características pontuando de maneira cronológica os principais pontos.
REFERÊNCIAS
[1] Cursando direito pela faculdade metropolitana de Blumenau Fameblu, com previsão de término em 2021. Participação de palestras ministradas na faculdade, com profissionais atuantes no mercado de trabalho da área de direito. Vivência no ambiente jurídico vivida por um estágio de cinco meses no fórum de Timbó/SC executando várias funções da vara. Experiência de um ano e seis meses na OAB - Ordem dos Advogados do Brasil, como auxiliar administrativo. Conhecimento intermediário no pacote office. Perfil profissional, empenhada e comprometida com facilidade para trabalhar em equipe e de rápida adaptação as exigências apresentadas.
[2] ÂMBITO jurídico. site âmbito Jurídico, 2017. ISSN Hálisson Rodrigo Lopes. Disponivel em: <//ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-administrativo/os-bens-publicos-no-ordenamento-juridico-patrio/>. Acesso em: 05 abr. 2020.
[3] Gasparini, D. Direito Administrativo. [S.l.]: SARAIVA, v. I, 2012.
[4] GOMES, L. F. JUSBRASIL. JUSBRASIL, 2009. Disponivel em: <//lfg.jusbrasil.com.br/noticias/950117/imprescritibilidade-dos-bens-publicos-informativo-385>. Acesso em: 05 abr. 2020.