Uma política europeia global e virada para o futuro em matéria de migração, baseada na solidariedade, é um objetivo fundamental da União Europeia. A política de migração visa estabelecer uma abordagem equilibrada do tratamento tanto da imigração regular como da imigração irregular.
Base jurídica
Artigos 79.º e 80.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).
Competências
Migração regular:compete à UE definir as condições de admissão e de residência legal num Estado-Membro para os nacionais de países terceiros, incluindo para efeitos de reagrupamento familiar. Os Estados-Membros conservam o direito de determinar o volume de admissão de pessoas provenientes de países terceiros à procura de emprego.
Integração: a UE pode incentivar e apoiar as medidas adotadas pelos Estados-Membros, a fim de promover a integração de nacionais de países terceiros que sejam residentes legais; porém, a legislação da UE não prevê a harmonização das legislações e regulamentações nacionais.
Luta contra a imigração irregular: cabe à União prevenir e reduzir a imigração irregular, em especial através de uma política de regresso eficaz, respeitando os direitos fundamentais.
Acordos de readmissão: a União tem competência para celebrar acordos com países terceiros tendo em vista a readmissão, no país de origem ou de proveniência, de nacionais de países terceiros que não preencham ou tenham deixado de preencher as condições de admissão, presença ou residência num Estado-Membro.
Objetivos
Definição de uma abordagem equilibrada da imigração: a UE pretende estabelecer uma abordagem equilibrada de gestão da imigração regular e combater a imigração irregular. Uma gestão adequada dos fluxos migratórios implica garantir um tratamento justo aos nacionais de países terceiros que residem legalmente nos Estados-Membros, aperfeiçoar as medidas de combate à imigração irregular, nomeadamente o tráfico de seres humanos e a introdução clandestina de migrantes, e promover uma cooperação mais estreita com os países terceiros em todas as áreas. A UE tem como objetivo estabelecer um nível uniforme de direitos e obrigações para os imigrantes legais, comparável com o dos cidadãos da UE.
Princípio da solidariedade: segundo o Tratado de Lisboa, as políticas em matéria de imigração devem reger-se pelo princípio da solidariedade e da partilha equitativa de responsabilidades entre os Estados-Membros, inclusivamente no plano financeiro (artigo 80.º do TFUE).
Realizações
A. Evolução institucional resultante do Tratado de Lisboa
O Tratado de Lisboa, que entrou em vigor em dezembro de 2009 (ver ficha 1.1.5), introduziu a votação por maioria qualificada para a imigração regular, bem como uma nova base jurídica para promover medidas de integração. Presentemente, o processo legislativo ordinário aplica-se às políticas de imigração irregular e regular, tornando o Parlamento um colegislador em pé de igualdade com o Conselho. Cumpre, contudo, notar que as medidas provisórias em caso de súbito afluxo de nacionais de países terceiros são adotadas apenas pelo Conselho, após consulta ao Parlamento (artigo 78.º, n.º 3, do TFUE).
O Tratado de Lisboa clarificou igualmente que as competências da UE neste domínio são partilhadas com os Estados-Membros, nomeadamente no que respeita aos volumes de admissão de migrantes autorizados a entrar legalmente num Estado-Membro, para aí procurarem emprego (artigo 79.º, n.º 5, do TFUE). Por último, o Tribunal de Justiça possui, agora, plena competência em matéria de imigração e asilo.
B. Evolução política recente
1. A «Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade»
A «Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade» (AGMM), adotada pela Comissão em 2011, estabelece um quadro geral para as relações da UE com países terceiros em matéria de migração. Esta abordagem baseia-se em quatro pilares: a imigração regular e a mobilidade, a imigração irregular e o tráfico de seres humanos, a proteção internacional e a política de asilo, bem como a maximização do impacto da migração e da mobilidade sobre o desenvolvimento. Os direitos humanos dos migrantes constituem uma questão transversal nesta abordagem.
2. Orientações estratégicas de junho de 2014
O Programa de Estocolmo para um espaço de liberdade, de segurança e de justiça (ELSJ), adotado em dezembro de 2009, chegou ao seu termo em dezembro de 2014 (ver ficha 4.2.1). Em março de 2014, a Comissão publicou uma nova Comunicação em que expunha a sua visão relativamente à futura agenda para o espaço de liberdade, segurança e justiça (ELSJ), intitulada «Como conseguir uma Europa aberta e segura». Em conformidade com o artigo 68.º do TFUE, nas suas conclusões de 26 e 27 de junho de 2014, o Conselho Europeu definiu, em seguida, as «orientações estratégicas da programação legislativa e operacional no espaço de liberdade, segurança e justiça» para o período de 2014-2020. Não se trata já de um programa, mas sim de orientações centradas num objetivo de transposição, aplicação e consolidação dos instrumentos jurídicos e das medidas em vigor. As orientações destacam a necessidade de definir uma abordagem global da migração que utilize a migração regular da melhor forma possível, conceda proteção aos que dela necessitam, lute contra a migração irregular e gira eficazmente as fronteiras. A adoção de novas orientações estratégicas, prevista para a reunião do Conselho Europeu de março de 2020, foi adiada devido ao surto de coronavírus.
3. Agenda Europeia da Migração
Em maio de 2015, a Comissão publicou a Agenda Europeia da Migração. A Agenda propôs medidas imediatas para fazer face à situação de crise no Mediterrâneo, bem como ações a empreender nos próximos anos com vista a assegurar uma melhor gestão dos fluxos migratórios em todos os seus aspetos.
Com base na Agenda, a Comissão publicou, em abril de 2016, as suas orientações em matéria de migração regular, mas também de asilo, numa comunicação. As orientações articulam-se em torno de quatro grandes eixos relativos às políticas de migração regular: rever a Diretiva Cartão Azul, atrair empresários inovadores para a UE, criar um modelo mais coerente e eficaz de gestão da migração regular ao nível da UE, procedendo, nomeadamente, a uma avaliação do quadro existente, e reforçar a cooperação com os países de origem pertinentes, com vista a assegurar vias legais de acesso à UE, melhorando simultaneamente a taxa de retorno das pessoas que não gozam do direito de permanência no seu território.
Em outubro de 2019, a Comissão publicou o seu último relatório intercalar sobre a concretização da Agenda Europeia da Migração, que analisa os progressos realizados e as lacunas na aplicação da Agenda. Em setembro de 2021, um ano após a adoção do Novo Pacto em matéria de Migração e Asilo, a Comissão aprovou o seu primeiro relatório sobre migração e asilo, que abrange todos os aspetos da gestão da migração e faz o balanço dos principais desenvolvimentos na política de migração e asilo ao longo do último ano e meio.
Todos os desenvolvimentos nas políticas são acompanhados de perto pela Rede Europeia das Migrações, criada em 2008 como uma rede da UE de peritos em matéria de migração e asilo de todos os Estados-Membros, que trabalham em conjunto para fornecer informações objetivas, comparáveis e relevantes para as políticas.
4. O novo pacto em matéria de migração e asilo
Tal como anunciado no seu programa de trabalho para 2020, a Comissão publicou o novo pacto em setembro de 2020, que visa integrar o procedimento de asilo na gestão global da migração, associando-o ao controlo prévio e ao regresso, abrangendo simultaneamente a gestão das fronteiras externas, uma maior previsão, preparação e resposta a situações de crise, juntamente com um mecanismo de solidariedade, e as relações externas com os principais países terceiros de origem e de trânsito (ver ficha 4.2.2). Este último inclui uma recomendação da Comissão no sentido de criar vias legais complementares de proteção, como a reinstalação e outras formas de admissão por motivos humanitários, tais como programas de patrocínio comunitário, mas também vias ligadas à educação e ao trabalho. Para atrair competências e talentos para a UE, o novo pacto propõe o estabelecimento de parcerias de talentos da UE com os principais países parceiros, a conclusão das negociações sobre a Diretiva Cartão Azul e uma consulta pública sobre a migração legal, que entretanto terminou. Além disso, para o último trimestre de 2021 propõe um Pacote de Competências e Talentos para ajudar os Estados-Membros a dar resposta às suas necessidades de migração de trabalhadores, que inclui uma revisão da Diretiva relativa aos residentes de longa duração e uma revisão da Diretiva Autorização Única, bem como a definição de opções para o desenvolvimento duma reserva de talentos da UE, que servirá de plataforma à escala da UE para o recrutamento internacional de nacionais de países terceiros.
C. Desenvolvimentos legislativos recentes
Desde 2008, foram adotadas várias diretivas importantes em matéria de imigração, tendo várias delas sido já revistas.
1. Imigração regular
Na sequência das dificuldades encontradas na adoção de uma disposição geral que abranja toda a imigração laboral na UE, a abordagem atual consiste na adoção de legislação setorial, por categoria de migrantes, de modo a instituir uma política de imigração regular na UE.
A Diretiva 2009/50/CE relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado introduziu o «cartão azul europeu», um procedimento acelerado de emissão de uma autorização de residência e de trabalho especial, com condições mais atrativas para os trabalhadores de países terceiros aceitarem emprego altamente qualificado nos Estados-Membros. Em junho de 2016, a Comissão propôs uma revisão do sistema – incluindo critérios de admissão menos rigorosos, um teto salarial mais baixo, menor duração mínima do contrato de trabalho exigido, melhores disposições em matéria de reagrupamento familiar e a abolição dos regimes nacionais paralelos – que mereceu a oposição dos Estados-Membros. Após a publicação do Novo Pacto, o Parlamento e o Conselho voltaram a trabalhar nesta revisão e, em 15 de setembro de 2021, o Parlamento validou o acordo alcançado com o Conselho. As novas regras preveem critérios de admissão mais flexíveis (um contrato de trabalho válido ou uma oferta de emprego vinculativa de seis meses são suficientes), ao mesmo tempo que reduzem o limiar de salário mínimo que os requerentes devem imperativamente receber para serem elegíveis para o cartão azul e facilitam a viagem entre países da UE e o reagrupamento familiar dos titulares dum cartão azul.
A Diretiva Autorização Única (2011/98/UE) define um procedimento comum simplificado para os nacionais de países terceiros que apresentem um pedido de autorização de residência ou de trabalho num Estado-Membro, bem como um conjunto comum de direitos a conceder aos imigrantes em situação regular. O mais recente relatório de execução, adotado em março de 2019, concluiu que o facto de os nacionais de países terceiros não disporem de informações sobre os seus direitos entrava o objetivo da diretiva de promover a sua integração e a não discriminação. No seu novo pacto, a Comissão propõe rever a diretiva até ao final de 2021, a fim de simplificar e clarificar o seu âmbito de aplicação, incluindo as condições de admissão e de residência para os trabalhadores com baixas e médias qualificações.
A Diretiva 2014/36/UE, adotada em fevereiro de 2014, estabelece as condições de entrada e de permanência de nacionais de países terceiros para efeitos de trabalho sazonal. Os trabalhadores sazonais migrantes podem permanecer de forma legal e temporária na União por um período máximo de cinco a nove meses (consoante o Estado-Membro) para exercer uma atividade dependente do ritmo das estações do ano, mantendo o seu principal local de residência num país terceiro. A diretiva clarifica igualmente o conjunto de direitos conferidos a esses trabalhadores migrantes. Em julho de 2020, a Comissão emitiu orientações sobre os trabalhadores sazonais no contexto do surto de COVID-19, nas quais anunciou igualmente o primeiro relatório de execução para 2021.
A Diretiva 2014/66/UE relativa às condições de entrada e residência de nacionais de países terceiros no quadro de transferências dentro das empresas foi adotada em 15 de maio de 2014. A diretiva facilita a transferência temporária de gestores, especialistas e estagiários de empresas e multinacionais para as suas sucursais ou filiais situadas na União Europeia. O primeiro relatório sobre a sua aplicação estava previsto para novembro de 2019.
A Diretiva (UE) 2016/801 relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de investigação, de estudos, de formação, de voluntariado, de programas de intercâmbio de estudantes, de projetos educativos e de colocação au pair foi adotada em 11 de maio de 2016 e deveria ser transposta até 23 de maio de 2018. O ato em referência destina-se a substituir os anteriores instrumentos aplicáveis a estudantes e a investigadores com um âmbito de aplicação alargado e uma aplicação simplificada.
Por fim, o estatuto de nacionais de países terceiros que sejam residentes de longa duração na União Europeia continua a ser regulamentado pela Diretiva 2003/109/CE do Conselho, alterada em 2011 com vista ao alargamento do seu âmbito a refugiados e a outros beneficiários de proteção internacional. O relatório de execução de março de 2019 concluiu que, em vez de promoverem ativamente o estatuto de residente europeu de longa duração, os Estados-Membros emitem sobretudo autorizações nacionais de residência de longa duração e apenas um pequeno número de nacionais de países terceiros exercem o seu direito de se deslocarem para outros Estados-Membros. A Comissão prevê uma revisão da diretiva, a fim de reforçar o direito de os residentes de longa duração se deslocarem e trabalharem noutros Estados-Membros. A atual proposta de regulamento relativo à gestão do asilo e da migração (ver ficha 4.2.2) e a Diretiva Cartão Azul, na versão adotada atualmente, incluem a proposta de alterações à diretiva relativa a residentes de longa duração.
Por conseguinte, tal como observado no balanço de qualidade da migração legal da Comissão, publicado em março de 2019, as categorias de migração regular ainda não abrangidas pela legislação da UE incluem trabalhadores que não são altamente qualificados e que vêm por períodos superiores a nove meses, bem como investidores e trabalhadores independentes nacionais de países terceiros.
2. Integração
A Diretiva 2003/86/CE do Conselho estabelece disposições relativas ao direito ao reagrupamento familiar, que vão além do direito ao respeito pela vida privada e familiar previsto no artigo 8.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos. Dado que, no relatório de execução de 2008, se chegou à conclusão de que a Diretiva 2003/86/CE não tinha sido aplicada de forma plena e correta nos Estados-Membros, a Comissão publicou uma comunicação, em abril de 2014, para orientar os Estados-Membros sobre as modalidades da respetiva aplicação. O balanço de qualidade da migração legal da Comissão também abrange a diretiva relativa ao reagrupamento familiar.
A competência da UE no domínio da integração é limitada. Em julho de 2011, a Comissão adotou a Agenda Europeia para a Integração dos Nacionais de Países Terceiros. Mais recentemente, a Comissão apresentou, em novembro de 2020, um plano de ação sobre a integração e a inclusão para 2021-2027, que estabelece um quadro de medidas e iniciativas concretas destinado a ajudar os Estados-Membros a integrar e a incluir os cerca de 34 milhões de nacionais de países terceiros com residência legal no território da UE, em termos de educação, emprego, cuidados de saúde e habitação. O plano reúne medidas de acompanhamento e a utilização de novas ferramentas digitais, bem como esforços para promover a participação dos migrantes na sociedade, aumentar as oportunidades de financiamento da UE e criar parcerias de múltiplas partes interessadas a vários níveis de governação. Entre os instrumentos em vigor figuram: o Fórum Europeu sobre Migração, o Portal Europeu sobre a Integração, a Rede Europeia de Integração e o recém-criado grupo de peritos sobre os pontos de vista dos migrantes no domínio da migração, asilo e integração, que se reuniu pela primeira vez em novembro de 2020 e tem vindo a realizar reuniões regulares desde então.
Os instrumentos de financiamento especializados para apoiar as políticas nacionais de integração alicerçam-se no Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI) e no Fundo Social Europeu (FSE+); a partir de 2021, no âmbito do novo quadro financeiro plurianual (QFP), estes instrumentos de financiamento são abrangidos pelo FAMI e pelo FSE+.
3. Imigração irregular
A UE adotou alguns importantes atos legislativos no âmbito da luta contra a imigração irregular:
- O chamado «pacote relativo aos passadores» inclui a Diretiva 2002/90/CE do Conselho relativa à definição do auxílio à entrada, ao trânsito e à residência irregulares e a Decisão-Quadro 2002/946/JAI que estabelece sanções para combater estas infrações. O tráfico de seres humanos é abordado na Diretiva 2011/36/UE relativa à prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e à proteção das vítimas. O pacote é complementado pela Diretiva 2004/81/CE do Conselho, que prevê a concessão de títulos de residência aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas do tráfico de seres humanos ou objeto de uma ação de auxílio à imigração irregular, e que cooperem com as autoridades competentes (sobre o tráfico ver igualmente a ficha relativa à cooperação judicial em matéria penal 4.2.6). Em maio de 2015, a Comissão adotou o Plano de ação da UE contra o tráfico de migrantes (2015-2020) e, em consonância com o plano de ação, a Comissão efetuou uma avaliação REFIT sobre a aplicação do quadro jurídico existente, que foi precedida duma consulta pública. A Comissão considerou que, nessa altura, não havia elementos de prova suficientes que apontassem para a atual e repetida instauração de ações penais contra indivíduos ou organizações de ajuda humanitária e concluiu que o quadro jurídico da União para combater o tráfico de migrantes continua a ser necessário no contexto atual. A resolução do Parlamento de 5 de julho de 2018 instou a Comissão a elaborar orientações para os Estados-Membros evitarem que o auxílio humanitário seja criminalizado, tendo sido realizada uma audição sobre este tema em setembro de 2018. No âmbito do novo pacto, a Comissão publicou uma comunicação que fornece orientações sobre a interpretação da Diretiva «Auxílio», na qual afirma que o cumprimento da obrigação legal de salvamento de pessoas em perigo no mar não pode ser criminalizado, embora não apele a que seja envidados esforços adicionais, deixando as atividades de busca e salvamento nas mãos de ONG e navios privados. Após uma consulta pública, em setembro de 2021, a Comissão aprovou um Plano de ação renovado da UE contra o tráfico de migrantes para 2021-2025, que incluirá a intensificação dos esforços para prevenir a criminalização da ajuda humanitária e um relatório sobre a aplicação do pacote relativo aos facilitadores em 2023.
- A Diretiva Regresso (2008/115/CE) define normas e procedimentos comuns nos Estados-Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular. O primeiro relatório sobre a aplicação da diretiva foi adotado em março de 2014. Em setembro de 2015, a Comissão publicou o plano de ação da UE em matéria de regresso e, subsequentemente, em outubro de 2015, o Conselho adotou as suas conclusões sobre o futuro da política de regresso. Em março de 2017, a Comissão complementou o plano de ação com uma comunicação intitulada «Uma política de regresso mais eficaz na União Europeia – Plano de Ação renovado» e uma recomendação relativa ao aumento da eficácia dos regressos. Em setembro de 2017, publicou uma versão atualizada do seu «Manual do Regresso», que fornece orientações para o exercício das funções das autoridades nacionais encarregadas de executar as atividades de gestão do regresso de migrantes. Além disso, em 2016, o Parlamento e o Conselho adotaram o Regulamento (UE) 2016/1953, relativo ao estabelecimento de um documento de viagem europeu para o regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular. A recentemente renovada e reforçada Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex) presta cada vez mais assistência aos Estados-Membros nas suas atividades relacionadas com o regresso. Em setembro de 2018, a Comissão propôs uma reformulação da Diretiva Regresso, a fim de acelerar os procedimentos, incluindo um novo procedimento fronteiriço para os requerentes de asilo, procedimentos e regras mais claros para evitar irregularidades, programas eficientes de regresso voluntário a criar nos Estados-Membros e regras mais claras em matéria de detenção. Uma avaliação de impacto específica do Parlamento considerou que a proposta implicaria custos substanciais para os Estados-Membros devido ao aumento das detenções. Não existem provas claras de que a proposta conduza a regressos mais eficazes, mas é provável que resulte em violações dos direitos fundamentais dos migrantes em situação irregular. A resolução do Parlamento, de 17 de dezembro de 2020, sobre a aplicação da Diretiva Regresso salientou que a eficácia da política de regresso da UE deve não só ser medida em termos de taxas de regresso, mas também deve ter em conta o respeito pelos direitos fundamentais e pelas garantias processuais. Tendo a relatora publicado o seu projeto de relatório em 21 de fevereiro de 2020, os trabalhos sobre a Diretiva Regresso reformulada prosseguiram na comissão LIBE em 2021. No novo pacto, a Comissão avança para um sistema comum da UE em matéria de regresso, com um apoio mais operacional aos Estados-Membros e a Frontex como braço operacional da política de regresso da UE, juntamente com a nomeação de um coordenador em matéria de regresso apoiado por uma nova rede de alto nível para o regresso. Em abril de 2021, a Comissão publicou a sua estratégia em matéria de regresso voluntário e reintegração, com objetivos comuns para uma maior coerência entre as iniciativas nacionais e da UE. O patrocínio em matéria de regressos é igualmente proposto como medida de solidariedade no âmbito do Regulamento Gestão do Asilo e da Migração proposto (4.2.2), através do qual os Estados-Membros podem apoiar outros Estados-Membros que se encontram sob pressão.
- A Diretiva Sanções Aplicáveis aos Empregadores (2009/52/CE) estabelece sanções e medidas a serem aplicadas nos Estados-Membros contra os empregadores de nacionais de países terceiros em situação irregular. O primeiro relatório sobre a aplicação da referida diretiva foi apresentado em 22 de maio de 2014. Na sequência do anúncio do Novo Pacto, em setembro de 2021, a Comissão aprovou uma comunicação sobre a aplicação da diretiva com o objetivo de reforçar a sua aplicação, protegendo simultaneamente os direitos dos migrantes em situação irregular.
- A partir de 2001, os Estados-Membros passaram a reconhecer mutuamente as respetivas decisões de afastamento (Diretiva 2001/40), em que uma decisão de um Estado-Membro de expulsar um nacional de um país terceiro presente noutro Estado-Membro é respeitada e cumprida.
Simultaneamente, a UE está a negociar e a celebrar acordos de readmissão com os países de origem e de trânsito para efeitos de regresso dos migrantes em situação irregular, e a promover a cooperação na luta contra o tráfico de seres humanos. Estes acordos preveem que os comités mistos de readmissão acompanhem a sua aplicação. Estão também ligados a acordos de facilitação da emissão de vistos, que têm por objetivo proporcionar os incentivos necessários para as negociações de acordos de readmissão no país terceiro em causa sem aumentar a migração irregular. Numa comunicação de fevereiro de 2021 sobre o reforço da cooperação em matéria de regresso e de readmissão, a Comissão apresentou as conclusões da primeira avaliação anual da cooperação dos países parceiros em matéria de readmissão como base para o Conselho adotar medidas mais restritivas ou positivas em matéria de vistos em relação a países terceiros.
Até março de 2020, a Comissão também celebrou 24 acordos informais em matéria de regresso e readmissão, que o Parlamento criticou severamente por não estarem sujeitos ao seu controlo e que levantam questões de responsabilidade e transparência.
O papel do Parlamento Europeu
O Parlamento tem estado ativamente empenhado, como colegislador de pleno direito, na adoção de nova legislação relativa à imigração regular e irregular, desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa.
O Parlamento aprovou inúmeras resoluções de iniciativa sobre a migração, nomeadamente a sua resolução de 12 de abril de 2016 sobre a situação no Mediterrâneo e a necessidade de uma abordagem holística da UE no que respeita à migração, em que avalia as distintas políticas em jogo e formula uma série de recomendações. O relatório da comissão LIBE adotado em sessão plenária foi acompanhado dos pareceres de oito outras comissões do Parlamento. A resolução contém a posição do Parlamento sobre todas as políticas relevantes da UE em matéria de migração e asilo e constitui o ponto de referência do Parlamento neste domínio.
Em maio de 2021, o Parlamento aprovou uma resolução sobre novas vias para uma migração laboral legal, a qual será igualmente tida em conta num novo relatório de iniciativa legislativa sobre a política e a legislação em matéria de migração legal. Esse relatório – que deverá ser adotado em sessão plenária no final de 2021 – procurará colmatar a falta de propostas legislativas específicas sobre migração legal no âmbito do Novo Pacto da Comissão.
Para mais informações, consultar:
- Migração na Europa
- Crise de migração na Europa
- Política de asilo da UE
Georgiana Sandu
06-2022