Análise da participação popular nos Conselhos Municipais de Meio Ambiente do Médio Piracicaba (MG) Cristina Maria Soares FerreiraI; Alberto FonsecaII IMestre em Sustentabilidade Socioeconômica e Ambiental pela UFOP (2013). Graduada em Geografia pela Fundação Comunitária de Ensino Superior de Itabira (2001) e em Administração Pública pela UFOP (2011). Especialista em Estudos Ambientais pela PUC-MG (2004).Tem experiência na área de Geografia, com ênfase em Meio Ambiente IIAlberto Fonseca é Professor no Departamento de Engenharia Ambiental da Universidade Federal de Ouro Preto (UFOP), onde leciona e pesquisa nas áreas de gestão para sustentabilidade. Atuou como pós-doutorando e professor colaborador no Departamento de Estudos Ambientais e de Recursos Naturais da Universidade de Waterloo. Possui diplomas de PhD em Desenvolvimento Sustentável, MSc em Engenharia Ambiental e BSc em Engenharia Civil Sanitária. É docente permanente e membro dos colegiados dos Programas de Pós-graduação em Engenharia Ambiental e em Sustentabilidade Socioeconômica Ambiental, ambos da UFOP RESUMO O processo de descentralização e democratização da gestão e da política ambiental pública enfrenta o desafio de garantir a participação da população. Um dos mecanismos de participação popular na condução das questões ambientais é o Conselho Municipal de Meio Ambiente. Apesar do recente crescimento quantitativo desses conselhos no Brasil, muitos autores questionam se esse órgão garante a participação efetiva da sociedade na política ambiental local. Esse artigo busca contribuir para o melhor entendimento da efetividade dos conselhos municipais de meio ambiente ao investigar o grau e a qualidade da participação da população nos Conselhos de Meio Ambiente de cinco municípios da região do Médio Piracicaba/MG. Trata-se de uma pesquisa qualitativa baseada em entrevistas estruturadas, revisões documentais, observações diretas e revisões da literatura. Os resultados, de maneira geral, indicam que ainda é baixo o grau de participação da população nos conselhos e que a participação ocorre principalmente para atender interesses individuais. Palavras-chave: Gestão ambiental municipal; Conselhos Municipais de Meio Ambiente; Política ambiental; Participação popular. Introdução O aumento da preocupação com as questões ambientais, observado principalmente a partir da década de 1970, incluiu na agenda das administrações públicas e privadas a necessidade de uma gestão ambiental eficaz com foco no desenvolvimento sustentável. Nesta agenda, a descentralização e a democratização das decisões em torno das questões ambientais são fundamentais para conferir legitimidade à política de meio ambiente. No Brasil, a década de 1980 foi marcada por grandes avanços na legislação ambiental, que contribuíram, teoricamente, para um processo de descentralização e democratização da gestão ambiental na esfera pública. A Lei Federal Nº 6938/81, que instituiu a Política Nacional de Meio Ambiente, considerou os municípios como parte do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, atribuindo a estes responsabilidades acerca do meio ambiente local. Mas foi com a Constituição Federal de 1988 que os municípios ganharam mais autonomia, ao serem reconhecidos como entes federados. Dentre os desafios enfrentados pela gestão ambiental local está o de garantir a participação da comunidade na formulação e implementação de políticas públicas. Vários autores defendem que a ampla participação da população no debate e formulação das políticas ambientais locais é fundamental para a legitimidade e o alcance dos objetivos das mesmas. De acordo com Milaré (2005), "atualmente é consensual que não se pode fazer uma gestão ambiental eficaz sem a implementação de políticas públicas com participação comunitária" (p.181). Avritzer (2011) reforça esse argumento ao afirmar que a participação da sociedade civil é uma precondição para o êxito dos processos deliberativos. Philippi Jr. e Zulauf (1999) também observam que o sucesso da gestão ambiental, principalmente no âmbito municipal, está diretamente ligado à participação da comunidade no debate e nas deliberações que envolvem o meio ambiente. Atualmente, existem vários mecanismos legais que preceituam a participação da sociedade na condução das decisões em torno das questões ambientais. Na esfera local, os Conselhos Municipais de Meio Ambiente merecem uma atenção especial, uma vez que constituem um importante mecanismo de participação da comunidade na gestão ambiental local. Os Conselhos Municipais de Meio Ambiente, também conhecidos na forma abreviada CODEMA, têm como finalidade assessorar o poder executivo nas questões ambientais. Alcântara (2010) afirma que os conselhos de meio ambiente "são espaços de discussão, debates e conflitos de interesses" (p.1814). De acordo com Gohn (2011) os conselhos viabilizam o acesso e a participação de diversos segmentos sociais nos espaços onde importantes decisões políticas são tomadas, entretanto a mesma autora questiona a efetividade dos conselhos como canais de participação social. Leme (2010, p. 40) ainda alerta que "A simples criação de conselhos não representa que sua finalidade seja cumprida; a sua composição também não representa a real participação dos atores". Como pode ser observado, alguns autores defendem a relevância dos Conselhos de Meio Ambiente, dentro da administração pública, na condução das políticas ambientais. Contudo, não é raro verificar a emergência de questionamentos sobre a garantia da participação democrática e os interesses políticos e econômicos envolvidos nesses conselhos, principalmente a nível municipal. Carvalho (2003) alerta sobre
Nos municípios de pequeno ou médio porte esse risco é ainda maior, uma vez que essas localidades carregam muitas vezes uma herança clientelista ou sofrem a dependência econômica monoindustrial. É o caso de alguns municípios da região do Médio Piracicaba, MG. O objetivo central deste trabalho consiste em investigar, através do estudo dos casos dos Municípios da Microrregião do Médio Piracicaba - MG, o grau e a qualidade da participação da população local nos Conselhos Municipais de Meio Ambiente. Os municípios selecionados para este estudo, Barão de Cocais, Catas Altas, Itabira, Santa Bárbara e São Gonçalo do Rio Abaixo, mesmo constituindo um grupo heterogêneo, com características próprias, vêm vivenciando um dinamismo demográfico e econômico motivados principalmente pela mineração. Embora a atividade mineradora tenha acelerado o crescimento desses municípios, ela também gera diversos problemas socioambientais como a pressão imobiliária, aumento significativo do fluxo de veículos nas cidades, ocupações de áreas inadequadas, aumento da demanda por serviços de saúde, educação e segurança pública. Alguns desses problemas são objetos de discussão dentro dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente. Todos os municípios pesquisados possuem Conselho Municipal de Meio Ambiente e, embora este conselho tenha papel fundamental nas deliberações de questões que podem influenciar a qualidade de vida nessas localidades, seu trabalho é, em geral, desconhecido pela população. Mesmo no meio acadêmico ainda há uma carência de estudos sobre o papel desses órgãos e o cumprimento de seus objetivos, especialmente em pequenos municípios. O artigo está organizado em cinco seções, incluindo esta introdução. A próxima seção, a seguir, aborda, a partir da literatura consultada, a participação pública na gestão ambiental e o papel dos conselhos municipais de meio ambiente. A seção Metodologia apresenta os principais aspectos metodológicos da pesquisa que resultou neste artigo. A penúltima seção demonstra os resultados da pesquisa à luz do referencial teórico. No último tópico, são apresentadas as considerações finais e as principais implicações da pesquisa. Participação pública na gestão e política ambiental É possível encontrar na literatura diversas definições sobre participação popular. Valla (1998) aponta que a "participação popular compreende as múltiplas ações que diferentes forças sociais desenvolvem para influenciar a formulação, execução, fiscalização e avaliação das políticas públicas e/ou serviços básicos na área social" (p. 9). Modesto (2002) afirma ainda que a participação está "relacionada à garantia de situações individuais da participação ocupada com garantia da legalidade, moralidade, impessoalidade e eficiência da gestão da coisa pública" (p. 2). O conceito de participação cidadã, para Crevelim e Peduzzi (2005),
Quanto à tipologia, Gohn (2011) aponta três tipos de participação política, quais sejam: 1) presencial: o indivíduo apresenta comportamento passivo; 2) ativação: o indivíduo desenvolve atividades que lhe foram confiadas; 3) participação (real): o indivíduo contribui para decisões políticas. Já Arnstein (1969) tipifica a participação popular em oito níveis (manipulação, terapia, informação, consulta, pacificação, parceria, poder delegado e controle do cidadão) que ele denominou de "escada da participação cidadã". De acordo com o autor, os dois primeiros níveis dessa escada (manipulação e terapia) representam a "não participação" nestes níveis, ou seja, não é permitido às pessoas a participação no planejamento ou realização dos programas. A informação e a consulta, que representam os degraus três e quatro, os cidadãos começam a ouvir e a serem ouvidos acerca das informações de seus direitos e responsabilidades. Já no quinto nível, a pacificação, os cidadãos começam a ter influência, contudo, ainda aparente, pois permite que o mesmo apenas aconselhe, sendo que o direito de decidir continua com os governantes (ARNSTEIN, 1969). No sexto nível, a parceria, os cidadãos podem negociar e se envolver nas tomadas de decisão. Mas são os tipos de participação dos dois últimos níveis, o poder delegado e controle cidadão, que permitem aos cidadãos tomar decisões, podendo, assim, exercer um grau de poder (ou controle), que garante a participação em programas e projetos, sendo capaz de negociar as condições e poder alterá-los. Arnstein (1969) ainda observa que muitas vezes a participação popular fica restrita apenas aos primeiros níveis da "escada da participação cidadã", o que cria uma falsa impressão de que todos os segmentos interessados foram considerados. Na realidade essa situação beneficia apenas os detentores do poder mantendo assim o status quo. A participação da população na formulação de políticas ambientais, especialmente nos pequenos municípios, pode trazer o risco de servir apenas para legitimar os interesses dos setores produtivos ou das classes dominantes. Scardua e Bursztyn (2003) afirmam que, em muitos casos, a sociedade local é controlada pelas oligarquias locais e essas, por sua vez, encontram na descentralização da política pública ambiental a oportunidade de revigorar práticas que atendem apenas às elites locais. Nesse contexto, Jacobi e Barbi (2007) afirmam que é fundamental a realização de
Cabe ressaltar que, a Constituição Federal de 1988 restabeleceu o regime democrático brasileiro, efetivando e dando condições de atuação de uma democracia participativa, com base no princípio da soberania popular e no Estado Democrático de Direito (OLIVEIRA, 2011). Machado (2010), por sua vez, afirma que a Constituição Federal de 1988 introduziu no ordenamento brasileiro o princípio da participação, o qual é reafirmado por diversas legislações infraconstitucionais em diversos nichos de conhecimento, não sendo diferente da gestão ambiental. Gohn (2011) reforça a importância da participação da comunidade na administração pública ao afirmar que
Existem diversos instrumentos de participação da população previstos na Constituição Federal, destacando, o projeto de lei de iniciativa popular, o referendo e o plebiscito, além dos conselhos comunitários e as audiências públicas (JACOBI e BARBI, 2007). No nível municipal um dos mecanismos de participação da população na gestão e política ambiental são os Conselhos Municipais de Meio Ambiente. Apesar de ser grande a abordagem acadêmica sobre a importância dos canais de participação da população na formulação de políticas públicas, quando se trata dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente "[...] do ponto de vista empírico, é possível afirmar que pouco se sabe a respeito do funcionamento institucional, político e normativo desses conselhos" (SOUZA e NOVICKI, 2011, p. 237). O papel dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente A ampliação da participação está diretamente ligada à criação de espaços públicos e plurais de articulação e participação, sendo que, os Conselhos Municipais representam, mesmo que com pouca percepção por parte da maioria da população, a garantia desses espaços participativos transparentes e pluralistas (JACOBI e BARBI, 2007). O primeiro Conselho Municipal de Meio Ambiente foi criado no município de Cubatão (SP) em 1975 (SOUZA e NOVICKI, 2010). Tal fato pode ser considerado vanguardista para a época, uma vez que o Brasil ainda não havia passado por um processo de redemocratização e os espaços para a participação popular na política eram limitados. Mas foi a partir da implementação da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal nº 6.938/81) e principalmente após a Resolução CONAMA nº 237/97, que corroborou a competência dos municípios para realizar o licenciamento ambiental, incentivando um incremento quantitativo desses órgãos municipais. A Pesquisa de Informações Básicas Municipais - Munic (IBGE, 2009) aponta para uma expansão no número de Conselhos Municipais de Meio Ambiente ou CODEMAS nos últimos dez anos. Se forem considerados apenas os Conselhos Municipais de Meio Ambiente ativos, em 2009, 39,9% dos municípios brasileiros contavam com CODEMAS (IBGE, 2012). Apesar dessa expansão, os números ainda são tímidos quando comparados a outros conselhos municipais como o de Assistência Social e de Saúde presentes, respectivamente, em 99,3% e 97,3% dos municípios brasileiros. Leme (2010) aponta que, diferentemente da área ambiental, nas políticas de saúde e de assistência social, a transferência de recursos está condicionada à existência de conselhos. Ao criar os Conselhos de Meio ambiente, os municípios criam também um espaço integrador da gestão ambiental e da participação democrática devendo também zelar pela "(...) continuidade das ações estabelecidas para a área ambiental por meio do cumprimento de políticas públicas claras e condizentes com a sua própria realidade" (PHILIPPI JR. et al, 2004). O caráter plural do conselho favorece o embate de ideias e traz à tona diferentes visões e demandas relacionadas ao meio ambiente. Para Philippi Jr. et al. (1999)
Contudo Souza e Novicki (2010) observam que "a mera existência dos CMMA [abreviatura alternativa de CODEMA] não garante o encaminhamento democrático da política ambiental e da consequente participação sociopolítica em seu interior" (p. 53). A expansão quantitativa dos conselhos gestores e mesmo o seu caráter deliberativo não significam necessariamente seu sucesso em superar os desafios a eles interpostos. Deficiências quanto à representatividade dos conselheiros e quanto à capacidade de deliberar e impor suas decisões ao governo foram destacadas na literatura (TEIXEIRA, 2000). A paridade nos conselhos, prevista na legislação, também não significa, necessariamente, a garantia de representatividade das opiniões e demandas da população, tampouco imparcialidade nas decisões. Segundo Alcântara (2010), "os conselhos ambientais, muitas vezes, se apresentam colonizados por grupos de interesses mais conscientes e civicamente mais preparados, ligados às elites sociais" (1817). O autor ainda alerta que muitas vezes os conselheiros são meros reprodutores de opiniões, já cristalizadas, dos segmentos que representam, o que tornaria as discussões dos CODEMAS desnecessárias, uma vez que o conselheiro já tem uma posição inflexivelmente tomada (ALCÂNTARA, 2010). Metodologia Esta pesquisa seguiu uma abordagem essencialmente qualitativa de estudos múltiplos de caso, ao analisar a participação popular nos conselhos municipais de meio ambiente de cinco cidades da região do Médio Piracicaba/MG. A escolha das cidades levou em consideração os seguintes fatores: o fato de todas cidades estarem inseridas num processo de dinamismo relacionado aos projetos de mineração, possuírem Conselhos de Meio Ambiente e, embora com tamanhos distintos, vivenciarem alguns problemas socioambientais comuns, facilitando assim a comparação do tratamento dos mesmos pelos Conselhos Municipais de Meio Ambiente e da participação da população nesses conselhos. Quanto aos procedimentos de coleta de dados, foram utilizados: revisão da literatura, investigação documental, entrevistas, aplicação de questionários e observação in loco. Para a revisão da literatura, nesse trabalho, foram selecionados livros, publicações em periódicos impressos e digitais, trabalhos acadêmicos como teses e dissertações, bem como a legislação pertinente. Também foram levantadas informações e estatísticas em sites e publicações do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, do Ministério do Meio Ambiente e da Fundação João Pinheiro. Numa segunda etapa foi feita uma investigação documental, visando conhecer a realidade formal dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente dos municípios pesquisados. Foram recolhidas e analisadas cópias das legislações municipais, dos cinco municípios pesquisados, relativas à criação e regulamentação dos CODEMAS e à Política Municipal de Meio Ambiente. Também foram coletadas cópias das atas das reuniões dos CODEMAS compreendidas entre janeiro de 2011 e dezembro de 2012, além das listas com os nomes dos membros efetivos e suplentes do conselho e os segmentos que os mesmos representam. Nos cinco municípios pesquisados, a coleta dos documentos foi realizada junto à Secretaria Municipal de Meio Ambiente. Também foi realizada uma pesquisa de campo, a fim de coletar dados complementares sobre a estrutura e funcionamento dos CODEMAS e das Secretarias Municipais de Meio Ambiente dos Municípios pesquisados. Os dados foram obtidos através de entrevista estruturada com os Secretários Municipais de Meio Ambiente e observação das reuniões entre Setembro e Dezembro de 2012. Na ocasião também foram aplicados os questionários estruturados aos membros dos conselhos de meio ambiente dos municípios pesquisados com o objetivo de conhecer o perfil dos integrantes dos conselhos e a percepção dos mesmos quanto ao grau e o tipo de participação da população local nos trabalhos desse órgão. Dos 61 membros efetivos dos conselhos dos municípios selecionados, 41 responderam ao questionário, o que representa uma amostra de 65% do total, conforme pode ser observado na Tabela 1. Tal amostra não tem a pretensão de ter representatividade estatística, apesar da sua relativa significância no contexto da população estudada. A terceira etapa da pesquisa compreendeu a análise das informações levantadas, à luz do referencial teórico. Os dados obtidos através das entrevistas e aplicação de questionários foram tabulados e comparados com a pesquisa documental e a literatura pertinente. A análise buscou entender o grau e a qualidade da participação da população local, através dos CODEMAS, na formulação de políticas públicas ambientais nos municípios pesquisados. Resultados e discussões Para avaliar o grau de participação da população local nos Conselhos Municipais de Meio Ambiente é importante verificar a forma como se dá essa participação, os fatores facilitadores ou limitadores para que a mesma ocorra e as articulações e conflitos que influenciam no trabalho desses conselhos. De acordo com Faria e Ribeiro (2011) a institucionalização e o potencial democratizante dos conselhos podem ser medidos através de informações sobre o tempo de existência do órgão, a frequência das reuniões, a composição e os fatores que influenciam o processo decisório. Uma das premissas para que o Conselho Municipal de Meio Ambiente constitua um espaço democrático é a paridade de seus membros. Segundo informações dos secretários municipais de meio ambiente, todos os municípios pesquisados possuem conselhos paritários. Essa paridade também está prevista no regimento dos conselhos. Entretanto, os dados coletados junto aos membros dos conselhos dos municípios em foco, através da aplicação de questionários, indicam que a participação paritária nem sempre é respeitada. A consulta às atas das reuniões dos conselhos também forneceu indícios da não paridade nos órgãos. A diferença de dados pode se dar em função do questionário não ter sido respondido por 100% dos membros ou pode indicar que, embora haja uma paridade "oficial" na composição do conselho, os representantes de alguns segmentos são mais ativos no mesmo. Essa hipótese é reforçada por um dos conselheiros que sugeriu, ao responder o questionário, a obrigatoriedade, por lei, da participação do poder público nas reuniões. É ainda importante ressaltar que a paridade numérica nem sempre representa um equilíbrio de poder nas deliberações dos conselhos. Diferenças de qualificação técnica ou de poder político e econômico podem fazer com que a opinião de alguns seguimentos prevaleçam. "Nesse sentido forja-se com a legitimidade democrática pertinente a esses espaços, a imposição da vontade dos mais fortes na sociedade" (ALCÂNTARA, 2010, p. 1817). De acordo com IBGE (2009) "Outra forma de qualificar os conselhos do ponto de vista estatístico e do analítico é verificar se esses fóruns têm se reunido" (p. 134). O regimento dos conselhos dos municípios pesquisados prevê uma periodicidade mensal das reuniões. Contudo foi verificado, através da análise das atas e das declarações dos membros dos conselhos que em Barão de Cocais e Catas Altas essa periodicidade não é respeitada, ficando muito aquém do previsto. De acordo com os secretários dos conselhos desses municípios, muitas reuniões são canceladas por falta do numero mínimo de pessoas, o que de certa maneira, demonstra o pouco comprometimento de parte dos conselheiros. Uma das ações que podem favorecer a participação da população, bem como sua colaboração na gestão ambiental municipal, é a divulgação das reuniões e do trabalho desenvolvido pelo Conselho Municipal de Meio Ambiente. A fim de conhecer as formas de divulgação do trabalho do órgão, foi perguntado aos conselheiros quais são os meios de divulgação das reuniões e das ações do conselho. A internet foi o meio de divulgação mais apontado pelos integrantes dos conselhos. Todavia, essa divulgação pela internet se refere apenas ao envio de e-mail de convocação e pauta das reuniões para os integrantes do órgão, não atingindo, portanto, a população. Ademais, apesar de todas as prefeituras dos municípios pesquisados possuírem um website, em nenhum deles o conselho municipal de meio ambiente dispõe de espaço para a divulgação de suas reuniões e ações. A divulgação feita através de editais e circulares foi citada por um terço do total de entrevistados. Os meios de divulgação de massa, que tem um potencial de atingir um maior número de pessoas, como jornais impressos, rádio/TV local e cartazes foram citados por apenas 12% dos entrevistados. A divulgação das informações, denominada por Philippi Jr. e Zulauf (1999) de comunicação social
Também foi questionado, aos integrantes dos conselhos, a frequência com que as pessoas da comunidade procuram por eles para discutir questões ambientais do município e/ou encaminhar sugestões para a reunião. Do total de entrevistados 11% responderam que essa procura ocorre frequentemente.Para 39% dos conselheiros entrevistados a procura ocorre eventualmente, quando o assunto em pauta é do interesse da pessoa. Tal fato demonstra certo individualismo e contradiz o exposto no Art. 225 da Constituição Federal que preceitua não só o direito de todos ao meio ambiente equilibrado, mas também o dever do poder público e da coletividade de defendê-lo (BRASIL, 1988). Ainda de acordo com 31% dos entrevistados, essa procura por parte das pessoas da comunidade, para discutir questões ambientais, raramente ocorre e, de acordo com 19% dos conselheiros que responderam ao questionário, ela nunca ocorre. Ao analisar a frequência da população, sob a ótica da percepção dos membros do CODEMA, é possível observar que essa participação não é tão expressiva e, quando ocorre, está ligada à priorização de interesses individuais. Souza e Novicki (2010) alertam para o fato de que muitos Conselhos Municipais de Meio Ambiente se atem a questões de caráter pontual, para responder às demandas emergenciais, geralmente de interesse particular, em detrimento de um maior debate em torno de políticas públicas para o meio ambiente. Tal alerta é reforçado por um membro do conselho de Catas Altas ao declarar que "O trabalho do conselho é mais voltado para decidir liberações de serviços emergenciais". Do total dos conselheiros entrevistados, somente 20% afirmaram ser frequente a participação de pessoas da comunidade, que não fazem parte do conselho, nas reuniões. Para 37% dos entrevistados essa participação ocorre eventualmente, quando há um tema polêmico em pauta. Outros 34% declararam que é rara a participação da comunidade nas reuniões do conselho, enquanto que 10% disseram que ela nunca ocorre (Gráfico 1). Alcântara (2010) aponta que uma das fragilidades dos conselhos é a baixa tradição participativa da população. O autor afirma ainda que
A forma como se dá a participação da comunidade nas reuniões do conselho de meio ambiente também foi avaliada. Do total de entrevistados 26% afirmaram que essa participação ocorre em forma de protesto, 39% por expressão verbal, 3% através de abaixo assinado, 12% por apresentação de documentos, 2% através do trabalho da mídia e 39% declaram que a comunidade comparece apenas como ouvinte. A forma de participação da comunidade nas reuniões do CODEMA varia bastante de um município para outro, mas chama atenção a inexpressividade de apresentação de abaixo assinado nas reuniões. Apenas os conselheiros de Barão de Cocais apontaram essa opção como uma das formas de participação da comunidade nas reuniões. Tal fato remete novamente à hipótese de que, mesmo quando ocorre a participação ou influência da comunidade nos trabalhos do CODEMA, ela não tem como objetivo a defesa dos interesses coletivos, mas individuais. Essa hipótese também é reforçada por um integrante do CODEMA de Santa Bárbara que declarou: "Acho que a população participa pouco ou quase nada nas questões ambientais. Os interesses são individuais. O coletivo não é considerado". O trabalho da mídia nas reuniões do CODEMA praticamente não foi citado. Presume-se que há um desinteresse ou falta de articulação de ambas as partes, mídia e CODEMAS, na divulgação do trabalho do conselho. A aplicação do questionário também buscou averiguar a percepção dos membros dos CODEMAS sobre os fatores que exercem influência nas decisões do conselho. As respostas foram compiladas na Tabela 2. Os dados da Tabela 2 mostram que, de acordo com os membros dos conselhos de meio ambiente dos municípios selecionados, de maneira geral, os fatores apresentados exercem influência pouco significativa nas decisões desses órgãos. Com exceção dos movimentos populares e dos interesses de empresas/indústrias. O fato de a maioria dos fatores exercerem pouca influência nas decisões do conselho pode ser considerado positivo caso a análise seja feita sob o ponto de vista da autonomia e isonomia necessárias ao conselho. Todavia é pertinente um questionamento: Sendo o conselho um fórum representativo de diversos segmentos da sociedade, não estaria ele se distanciando dos interesses daqueles que ele representa quando nega a influência dos mesmos? Os movimentos populares foi o fator considerado mais influente nas decisões dos conselhos sendo sua influência classificada por 42% dos entrevistados como significativa e por 16% como muito significativa. Já a influência da mídia foi considerada insignificante (32%) ou pouco significativa (52%) pela maioria dos conselheiros. Esses dados reverberam a baixa articulação entre o conselho e os meios de comunicação. Apesar de não ser consenso da maioria, quase metade dos entrevistados considerou a influência dos interesses do prefeito como significativa (34%) ou muito significativa (14%). De maneira geral, a influência do chefe do poder executivo, nos conselhos dos municípios pesquisados, se mostrou abaixo da expectativa, principalmente quando se leva em consideração o fato de que todos os presidentes dos conselhos, aferidos nesta pesquisa, são os secretários municipais de meio ambiente, indicados pelo prefeito. Soma-se a isso o fato de que a maioria dos membros dos conselhos (56%) já havia declarado ter tomado ciência dos conselhos através de convite da prefeitura ou da secretaria municipal de meio ambiente. Quando se trata da influência dos interesses das empresas/indústrias nas deliberações do conselho, observa-se que a força exercida por esse setor é bem mais expressiva. Do total de entrevistados, mais da metade considerou a influência de empresas/indústrias significativa (37%) ou muito significativa (16%). É importante ressaltar que os municípios pesquisados são economicamente dependentes de poucas empresas, quando não de uma única, e que, grande parte dos impactos ambientais sofridos pela região estão relacionados às atividades desenvolvidas por estas empresas, sejam eles diretos ou indiretos. Os interesses político-partidários, da mídia, de associações comerciais e do poder legislativo municipal foram considerados os menos influentes nas decisões dos Conselhos de Meio Ambiente dos municípios pesquisados. Mais de 60% dos conselheiros entrevistados consideraram a influência desses fatores insignificante ou pouco significativa nas deliberações do conselho. A Tabela 2 mostra ainda que o grau de influência das ONGs e da sociedade civil nas decisões do conselho foi considerado por mais da metade dos entrevistados como insignificante (32%) ou pouco significativa (26%). De forma geral, a baixa influência da sociedade civil nas deliberações do órgão é fruto da desinformação, falta de uma educação da população para o exercício pleno da cidadania participativa e até mesmo do individualismo que impede que a sociedade se organize em torno de causas coletivas, como a defesa do meio ambiente. A aplicação do questionário buscou ainda averiguar quais são as medidas mais importantes, de acordo com a percepção dos membros dos conselhos de meio ambiente, para melhorar a atuação desse órgão. Foram listados oito itens para os quais os entrevistados deveriam atribuir um grau de importância. Os resultados estão reunidos na Tabela 3. Numa análise geral dos dados apresentados na tabela 6.3, é possível perceber que todas as medidas elencadas foram consideradas importantes ou muito importantes pelos conselheiros entrevistados. Os itens qualificados como mais importantes foram aqueles relacionados à participação da comunidade nas reuniões do conselho ou aos fatores que privilegiem a divulgação e acompanhamento do trabalho do órgão. Das medidas listadas, a infraestrutura física foi a que recebeu a atribuição de menor grau de importância. Tal resultado pode ser explicado pelo fato de que, apesar de não contar com sede própria, todos os conselhos pesquisados dispõem de espaço e equipamentos das secretarias municipais de meio ambiente para realizar suas reuniões. Já os recursos humanos foram apontados por mais de 80% dos entrevistados como importante ou muito importante. De acordo com Pereira, Mungai e Cruz (2007) "Os suportes financeiro, técnico e administrativo indispensáveis ao funcionamento dos CODEMAS [sic] constituem-se em responsabilidades diretas das Prefeituras Municipais" (p. 17). Todavia, muitas prefeituras, principalmente em pequenos municípios, não dispõem de recursos financeiros e humanos suficientes para atender as demandas da própria secretaria, tampouco dos conselhos de meio ambiente. A qualidade da participação dos membros dos conselhos de meio ambiente também foi considerada importante (35%) ou muito importante (43%) pela maioria dos conselheiros entrevistados. A pluralidade na composição do conselho pode favorecer a qualidade da participação de seus membros, uma vez que possibilita diferentes olhares sobre o tema a ser discutido. Mas há que se ter o cuidado para que os conselheiros não tenham uma opinião engessada, nem sejam manipulados por interesses que não objetivam o bem comum. A frequência da comunidade nas reuniões dos conselhos obteve a atribuição de grande grau de importância para melhorar a atuação desse órgão nos municípios pesquisados. Do total de entrevistados, 43% consideram a frequência da comunidade nas reuniões importante e 46% muito importante. O acompanhamento das decisões dos conselhos foi o item considerado mais importante pelos conselheiros. Mais de 90% dos entrevistados avaliam essa medida como importante ou muito importante para melhorar a atuação do conselho. Essa medida também foi citada, por escrito, por alguns conselheiros: "O CODEMA deveria acompanhar mais de perto o cumprimento das decisões do órgão" (Membro do conselho de Itabira). Em outro caso: "É preciso fazer valer as decisões e exigências tomadas, assim as pessoas sentirão que o conselho tem valia" (Membro do conselho de Barão de Cocais). Os representantes dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente também demonstraram ter ciência da importância da divulgação das reuniões do conselho. Do total de entrevistados, 54% consideram a divulgação das reuniões importante; e para 38%, ela é muito importante. A divulgação das atas do conselho também foi considerada uma medida importante ou muito importante para mais de 80% dos entrevistados. Tal resultado mostra que, apesar da baixa articulação entre esse órgão e os meios de comunicação, como já discutido anteriormente, os conselheiros concordam que o acesso à informação, pela população, é fundamental para melhorar a atuação do conselho e, consequentemente, favorecer a participação da sociedade na gestão ambiental local. Considerações finais Os CODEMAS são, teoricamente, espaços privilegiados para o debate democrático e participativo em torno da questão ambiental. De acordo com o que fora pesquisado, percebe-se que nos últimos anos, especialmente após a publicação da Resolução CONAMA 237/1997, houve um avanço quantitativo bastante significativo no número de conselhos de meio ambiente nos municípios brasileiros. Todavia a criação desses conselhos nem sempre se traduz em garantia da representatividade e participação da sociedade em suas deliberações. A análise dos dados mostrou que, a exemplo do restante do país, os municípios pesquisados vêm investindo esforços para criarem uma estrutura institucional na área ambiental. Essa estrutura, contudo, ainda se mostra precária, principalmente nos municípios de menor porte. Quanto à participação da população junto ao CODEMAS, a análise documental e dos dados obtidos através de entrevistas e aplicação de questionários aos representantes desses órgãos, evidenciou que ela é pouco expressiva e, quando ocorre, se dá principalmente em função de interesses individuais contrariando o disposto no Artigo 225 da Constituição Federal de 1988 que preceitua o dever coletivo de defender o meio ambiente. Dentre os fatores que parecem contribuir para a baixa participação da população local nos trabalhos dos conselhos, foi possível identificar: O desconhecimento, por parte da população, acerca do papel e da competência do conselho, fato relacionado à falta de divulgação das reuniões e ações do conselho para os moradores das cidades estudadas; A dificuldade de acompanhamento e controle das deliberações do conselho que colocam em dúvida a credibilidade do conselho; A falta de interesse e disponibilidade de alguns membros que, além de afetar o cumprimento do calendário de reuniões, acaba por comprometer a representatividade dos interesses da população no conselho; A desigualdade de força e qualificação técnica entre os representantes dos diferentes segmentos do conselho, o que leva muitas vezes à predileção dos interesses de grandes empresas ou elites sociais, em detrimento das demandas da população ou da própria defesa do meio ambiente; e A negligência da população local no que tange os interesses coletivos sobre as questões ambientais e de desenvolvimento sustentável. Embora os CODEMAS pesquisados tenham apresentado um cenário desfavorável à participação da população no âmbito da questão ambiental, na formulação de políticas públicas locais é inegável que esses conselhos representam um instrumento potencial para a democratização das mesmas. Esta pesquisa corrobora a necessidade de implementar estratégias que promovam o fortalecimento dos CODEMAS, bem como uma maior integração destes com a população local. Essas estratégias passam inevitavelmente por um processo de educação que qualifique e estimule a sociedade a participar de forma ativa nesses espaços e, consequentemente, na formulação das políticas públicas de meio ambiente. Este estudo, longe de esgotar o tema, pode contribuir para um melhor entendimento sobre os avanços e entraves presentes nos Conselhos Municipais de Meio Ambiente no Brasil. Pode ainda servir de subsídio para ampliar o debate sobre os instrumentos que garantam a participação de diversos segmentos da sociedade no debate ambiental. Contudo estudos futuros são necessários, inclusive em áreas geográficas de maior abrangência. Referências Bibliográficas ALCÂNTARA, Leonardo Alejandro Gomide. Poder, território e participação social: uma reflexão acerca dos espaços de deliberação coletiva no sistema brasileiro de gestão ambiental. In: Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI, Fortaleza, 2010. Disponível emwww.conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/fortaleza/4145.pdf. Acesso em 06 de janeiro de 2013. ARNSTEIN, Sherry R. A Ladder of Citizen Partipation. AIP Journal. July. 1969. pp . 216-224. AVRITZER, Leonardo. A qualidade da democracia e a questão da efetividade da participação: mapeando o debate. In: Efetividade das instituições participativas no Brasil: estratégias de avaliação. Vol. 7. Org. Roberto Rocha Pires: Ipea, 2011. p. 124-35. 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Public participation in the municipal environmental councils of the médio Piracicaba region of Minas Gerais state, Brazil Cristina Maria Soares FerreiraI; Alberto FonsecaII IMaster's degree in Socioeconomic and Environmental Sustainability granted (UFOP), a postgraduate degree in Environmental Studies (PUC), Bacherlor's degrees in Geography (FUNCESI) and in Public Administration (UFOP). Her main area of expertise is human geography with a focus on environmental issues IIProfessor in the environmental engineering department at the Federal University of Ouro Preto, Minas Gerais, Brazil. He has a PhD degree in geography/sustainability development (University of Waterloo), a Master's degree in Environmental Engineering (UFOP) and a bachelor's degree in civil and sanitation engineering (UFMG). He is a permanent member of UFOP's graduate programs in environmental engineering and socioeconomic and environmental sustainability ABSTRACT The process of decentralization and democratization of environmental management faces challenges such as ensuring people's participation in the conduct of public policy environment. One of the main local mechanisms of popular participation in the conduct of environmental issues is the Environmental City Council. Despite the recent quantitative growth of these councils in Brazil, many authors question whether this body ensures effective participation in society on local environmental policy. This article seeks to contribute to a better understanding of the effectiveness of municipal environmental councils to investigate the degree and quality of participation of the population in Environmental Councils five municipalities of the Middle Piracicaba / MG. This is a qualitative research using multiple case studies. The results show that it is still low degree of popular participation in the councils and, when that occurs, occurs mainly to meet individual interests. Keywords: Environmental management municipal; Municipal Councils Environment; Environmental policy participation. RESUMEN El proceso de descentralización y democratización de la gestión ambiental se enfrenta a desafíos tales como asegurar la participación de la población en la gestión del medio ambiente las políticas públicas. Uno de los mecanismos de participación popular en la gestión de los problemas ambientales es el Consejo Municipal del Medio Ambiente. A pesar del reciente crecimiento cuantitativo de estos consejos en Brasil, muchos autores se preguntan si este órgano asegura la participación efectiva de la sociedad, en la política ambiental local. Este artículo pretende contribuir a un mejor entendimiento de la efectividad de los consejos municipales del medio ambiente para investigar el grado y calidad de la participación de la población en los Consejos Ambientales del cinco municipios del Oriente Piracicaba / MG. Se trata de una investigación cualitativa mediante el estudio de casos múltiples. Los resultados muestran que es todavía escaso grado de participación popular en los consejos y, cuando eso ocurre, se produce principalmente para satisfacer intereses individuales. Palabras clave: Gestión ambiental municipal. Consejos Municipales del Medio Ambiente; Política ambiental; Participación popular. Introduction Public and private administrations, since the early 1970s, have been increasingly including environmental issues in their agenda. One of the key tenets of this process has been the decentralization and democratization of decision making, particularly in Brazil. The 1980s in Brazil was marked by major advances in environmental legislation, which have contributed to a process of democratization and decentralization of environmental management. The Federal Law 6938/1981, which established the National Environmental Policy, included municipalities in the National Environmental Institutions System (known in the short form SISNAMA), giving them the responsibility to address the local environment. The autonomy of such responsibility was corroborated by the 1988 Federal Constitution, which considered municipalities a key part of Brazil's federal entities. Among the most pressing challenges faced by local environmental administrations is to ensure community participation in the development and implementation of public policy. Several argue that the broad participation of communities in local environmental policies is fundamental to their legitimacy and effectiveness. According to Milaré (2005, p. 181), "there is currently a consensus that you cannot do effective environmental management without the implementation of public policies and community participation". Avritzer (2011) reinforces this argument by stating that the participation of civil society is a precondition to the success of deliberative processes. Philippi Jr. and Zulauf (1999) also note that the success of environmental management, especially at the municipal level, is directly linked to community participation in the debates and deliberations surrounding the environment. Currently, there are several legal requirements in Brazil to public participation in the decision-making of environmental issues. At the local level, stands out Municipal Environmental Councils, insofar as they constitute a mandatory mechanism for community participation. Municipal Environmental Councils, also known in the short form CODEMA, are intended to assist the local executive power on environmental issues. Alcantara (2010) states that environmental councils "are forums for discussion, debates and conflict of interests" (p.1814). While Gohn (2011) argues that councils enable the advice and participation of various social groups where important political decisions are made, he also questions the effectiveness of such participation. Leme (2010, p. 40) also warns that "The simple creation of councils is not a guarantee that their purpose will be fulfilled; also their composition does not represent real-life stakeholder fabric". As it can be seen, many authors emphasize the importance of environmental councils within the public administration. However, many authors also question their effectiveness, particularly at the local level. Carvalho (2003) warns about:
In small and medium-sized Brazilian municipalities this risk is greater, given the existence of historical heritage of political clientelism and sharper dependence on specific industries. This is the case of the municipalities that make up the Médio Piracicaba region in Minas Gerais State, Brazil. The objective of this study was to analyze the degree and the quality of public participation in the environmental councils of five municipalities that make up the Médio Piracicaba region: Barão de Cocais, Catas Altas, Itabira, Santa Bárbara and São Gonçalo do Rio Abaixo. Each of the five of municipalities, while having specific problems and dynamics, share the common challenge of being "mining communities", as their economies are largely based on the mining activities that take place on their territories. Although mining activities have played a key role in promoting economic growth in these municipalities, they have also generated many environmental and social problems, such as increased real estate prices, traffic congestion, urban sprawling, and deficit in health, education and public safety services. Some of these problems are regularly addressed by local politicians. All municipalities surveyed in this study have municipal environmental councils, which, in spite of their relevance to shaping decisions that can affect the cities' quality of life, are largely unknown by the general public. Even within the academic realm there is still a clear shortage of studies targeting the effectiveness of such councils, i.e. their capacity to drive environmental change. This article is organized in five sections, including this introduction. Section two, below reviews the literature on public participation in environmental management and the role of municipal environmental councils. Section three presents the methodology. In the fourth section, the results of the research are discussed in light of the literature. The fifth section presents the conclusions and the main implications of the research. Public participation in environmental policy and management There are a many definitions of public participation in the literature. Valla (1998) states that "public participation encompasses multiple actions that different social actors exert to influence the development, execution, monitoring and assessment of public policies and/or basic social services" (p.9). Modesto (2002) rather argues that participation is "related to the assurance of individual perspectives within a legal, moral, impersonal and efficient public management" (p.2). The concept of citizen participation, according to Crevelim and Peduzzi (2005)
With respect to typology, Gohn (2011) lists three types of political participation, as follows: 1) presential: the individual shows passive behavior; 2) active: the individual develops activities entrusted to him/her; 3) participation (real): the individual contributes to policy decisions. Arnstein (1969), in turn, typifies public participation in eight levels (manipulation, therapy, informing, consultation, placation, partnership, delegated power and citizen control), which she called the "ladder of citizen participation." According to this author, the first two levels of the ladder (manipulation and therapy) represent "non-participation", as in these levels people are not allowed to participate in the planning or implementation of programs. Informing and consultation represent the next steps, where citizens begin to hear and be heard about their rights and responsibilities. In the sixth level, placation, citizens begin to have a greater influence, however, still subtle, because it allows only counseling and the right to decide is still in the hands of the government (ARNSTEIN, 1969). At seventh level, partnership, citizens can negotiate and engage in decision-making. It is only the two higher levels, delegated power and citizen control, that allow citizens to make decisions, and therefore exercise a degree of power (or control) that ensures participation in programs and projects, being able to negotiate and change them. Arnstein (1969) also notes that often public participation is restricted to the early stages of the "ladder of citizen participation", which creates a false impression that all interested parties were considered in the decisions, while, in reality, this situation only benefits those in power, thus maintaining the status quo. The participation of communities in the development of environmental policies, especially in small municipalities, runs the risk of serving only to legitimize the interests of productive sectors or ruling classes. Scardua and Bursztyn (2003) argue that, in many cases, local society is controlled by local oligarchies, which, in turn, find in the decentralization of environmental policy the opportunity to reinforce practices that attend their interests. In this context, Jacobi and Barbi (2007) argue that it is critical to promote
One should note that the Federal Constitution of 1988 restored the Brazilian democratic regime, enabling a type of participatory democracy based on the principle of popular sovereignty and democratic state (OLIVEIRA, 2011). Machado (2010), in turn, argues that the Federal Constitution of 1988 introduced in the Brazilian legislation the principle of participation, which is reaffirmed by several infra-laws in various niches of knowledge. Gohn (2011) corroborates the importance of community participation in government by stating that
There are several tools of community participation envisaged by the Federal Constitution. Among the most notable are "public initiative bill", referendum and plebiscite, as well as community councils and public hearings (JACOBI AND BARBI, 2007). At the municipal level, one of the main mechanisms of public participation in environmental policy and management is the municipal environmental council. Scholars have long been addressing the challenge of public participation in public policy-making. However, little is known about the institutional, political and normative aspects of municipal environmental councils (SOUZA AND NOVICKI 2011, p. 237). The role of Municipal Environmental Councils Growing public participation is a direct consequence of the creation of public spaces of debate and political articulation. Municipal councils are a key example of such spaces, as they ensure participatory processes in a transparent and pluralist environment (JACOBI and BARBI, 2007). The first Municipal Environmental Council of Brazil was created in the city of Cubatão (SP) in 1975 (SOUZA and NOVICKI, 2010). One could argue that this council was avant-garde for its time, since Brazil had not yet gone through a process of democratization; the spaces for public participation in politics were limited. But it was from the implementation of the National Environmental Policy Act on and especially after the CONAMA Resolution 237/97, which corroborated the authority of municipalities to conduct environmental impact assessment and licensing, that the quantity of such councils multiplied. The Brazilian Survey of Basic Municipal Information - Munic (IBGE, 2009), points to a spike in the number of municipal environmental councils or CODEMAS in the last ten years. In 2009, there were active CODEMAS (i.e. councils with regular meetings and outcomes) in 39.9% of the Brazilian municipalities (IBGE, 2012). Despite this expansion, the numbers are still modest when compared to other municipal councils, such as the social assistance and health councils, which are present, respectively, in 99.3% and 97.3% of the municipalities. Leme (2010) points out that this situation is explained by the fact that the transfers of federal funding to municipalities are conditioned to the existence of social assistance and health councils. Through the CONAMAS, municipalities create an integrated space of environmental management and democratic participation, and also ensure "(...) the continuity of environmental initiatives in a more transparent and coherent way"(PHILIPPI JR. et al, 2004). The diverse nature of such councils favors the clash of ideas and brings out different views demands related to the local environment. For Philippi Jr. et al. (1999)
However, Souza and Novicki (2010) note that "the mere existence of CMMA [alternative abbreviation of CODEMA] does not warrant the creation of democratic environmental policy and the consequent social and political participation within"(p. 53). The quantitative expansion of environmental councils and even its deliberative character does not necessarily show their success in tackling local environmental challenges. Some authors emphasize that many councils are marked by a lack of deliberative capacity, and that council members do not clearly represent society (Teixeira, 2000). The parity of council members, while required by law, neither ensures the representativeness of the opinions and demands of the local population, nor ensures impartiality in decisions. According to Alcântara (2010), «environmental councils are often colonized by groups of the local elite that are more civically aware and prepared". The author further argues that often council members are mere repeaters of crystalized opinions, a fact that turns the CODEMAS debates into unproductive forums, as members come to the table with an already formed opinion (ALCÂNTARA, 2010). Methodology This research adopted a qualitative, multiple case studies approach to analyze public participation in the municipal environmental councils of five cities in the Médio Piracicaba (MG). The selection of the cities took into consideration two key criteria: all cities are inserted in a dynamic process related to mining projects; all cities have environmental councils that, despite their different sizes, experience common social and environmental problems, thereby facilitating their comparison. As for the procedures of data collection, this study adopted literature reviews, documentation reviews, interviews (structured and semi-structured), as well as on-site participant observation. The literature review targeted books, journal publications, thesis and dissertations, as well as relevant environmental legislation. Information and statistics were also drawn from websites and publications of the Brazilian Institute of Geography and Statistics - IBGE, the Ministry of the Environment and João Pinheiro Foundation. In the second stage of the research, a documentation review was undertaken with the goal of understanding the operational aspects of the selected environmental councils. Copies of the municipal laws and regulations related to the creation of the councils were collected and analyzed. This study also reviewed the councils' meeting minutes generated between January 2011 and December 2012, as well as the presence lists indicating the council members' meeting attendance. Such documents were obtained in the Municipal Secretariats of Environment. A field survey was also conducted in order to gather data about the structure and operation of the CODEMAS and the Municipal Secretariats of Environment. Data were obtained through structured interviews with the Municipal Secretaries of Environment as well as through on-site observations of the council meetings that took place between September and December 2012. Questionnaires were also applied to the council members of each environmental council, in order to identify their profile and their perception about the degree and the nature of public participation within their councils. Among the 61 councilors that make up all selected councils, 41 completed the questionnaire, a sample that represents 65% of the surveyed population, as can be seen in Table 1. This sample is not intended to have statistical/probabilistic representation, despite its apparent significance. The third stage of the research was the analysis of the collected information in light of the literature. The analysis sought to understand the degree and the quality of the public participation in the CODEMAS meetings, and the extent to which it contributed to the development and implementation of environmental policies in the municipalities. Results and discussions To understand the degree of participation of local citizens in the municipal environmental councils it is important to assess the nature of the participation, its drivers and barriers, as well as the conflicts and articulations that might emerge during the meetings. According to Faria and Ribeiro (2011), the institutionalization the democratic potential of the councils can be measured through the councils' lifetime, the meetings' frequency, the composition of their councils' members, and the factors that affect decision-making. One of the key premises of a democratic municipal environmental council is that it must have parity of representation. According to the information provided by the municipal secretaries of the environment, all municipalities surveyed in this study have parity-based councils. The parity requirement was also evident in the statutes of the five councils. Nonetheless, data collected through the interviews with the councils' members revealed that parity is not commonly observed in meetings. The review of the meetings' minutes also corroborated the lack of "factual" parity in the five councils. This finding might mirror the fact that not all councilors were interviewed. However, it does indicate that, while a "theoretical" requirement, parity is not observed in practice, because particular groups of stakeholders are not actively engage in the meetings. One of the interviewed councilors corroborated this argument. It is important to note that representation parity does not necessarily ensure power balance in the councils' deliberations. Differences in technical knowledge, political and economic power among councilors often leads to an unleveled decision-making environment. "Therefore, under the democratic atmosphere of the councils, the will of the strongest are forged in society" (ALCÂNTARA, 2010, p. 1817). According to IBGE (2009), "another way to qualify the councils, from a statistical point of view, is to assess how frequent are the councils' meetings" (p. 134). The reviewed statutes of all five councils set out particular periodicities for the meetings. However, data from the councils' meeting minutes and from the interviews show that, in the particular cases of Barão de Cocais and Catas Altas, the meetings' periodicity were not observed, as they were less frequent than expected. According to the head secretaries of the two councils, many meetings are canceled due to lack of quorum, which, in a certain way, demonstrates low commitment on the part of counselors. One of the actions that can encourage the participation of the population and its collaboration in the municipal environmental politics is the publicity or press release of the meetings' schedule and of the work news of the municipal environmental councils. In order to understand the ways through which the work news of the councils were being publicized, the interviews included questions about the councils' call for participation. The internet was the medium of dissemination more frequently pointed out by the respondents. However, such disclosure on the internet refers only to sending email invites to councilors, which usually included the proposed agenda and past meeting's draft minutes, thus not reaching the whole community. Moreover, while all municipalities had official website of their secretaries of the environment, none of the websites included a specific page of the environmental councils displaying information about their respective meetings and work news. The disclosure of the council activities made through official city announcements was cited by a third of the total respondents. The mass media, which has the potential to reach a greater number of people, through newspapers, radio / TV spot and posters, were cited by only 12% of respondents. The disclosure of information, called by Philippi Jr. and Zulauf (1999) social communication
The councilors were also questioned about how frequently the people from the local community approached them to discuss the city's environmental issues, or to comment and make suggestions on specific topics. Across the whole sample, 11% of respondents answered that such a demand occurs frequently. For 39% of the councilors, such a demand occurs eventually, and only when the subject matter is of interest to the person. This indicates the individualistic nature of community participation in environmental councils, which contradicts the article 225 of the Federal Constitution that prescribes not only the right of all Brazilian people to a balanced environment, but also the duty of the government and of the community to defend it (BRAZIL, 1988). Also according to 31% of respondents, this demand from people in the community to discuss environmental issues rarely occurs and, according to 19% of the counselors who responded to the questionnaire, it never occurs. By analyzing community participation, as perceived by CODEMA councilors, one can note that the overall participation is weak, and that, when it occurs, it is guided by individual interests. Souza and Novicki (2010) highlighted the fact that many municipal environmental councils focus on specific, pressing issues, usually related to specific stakeholders, at the expense of a larger debate about public environmental policy. This perception is shared by a member of the Catas Altas council, who stated that: "The council's work is more focused on the deliberation of urgent services." Out of the total sample of respondents, 20% said that the participation of community members who are not councilors were frequent in the meetings. For 37% of the respondents, community participation occurs on an eventual basis, whenever there is a controversial topic in the agenda. For 34%, it is rare for the community to participate in the council meetings, and the remaining 10% of respondents stated that community participation never occurs (Figure 1). Alcantara (2010) points out that one of the municipal environmental council's main weaknesses is the lack of participatory culture. The author further states that In Brazil, there is neither an effective tradition of participatory management in public affairs, nor incentives to stimulate and educate this culture. The exercise of citizenship is conceived and stimulated through the voting system (almost exclusively in the selection of representatives during the elections) rather than through a more direct political action. (p. 1816) This study also evaluated the way through which community participates in council meetings. Of those interviewed, 26% stated that participation occurs as protests, 39%, as verbal expression, 3%, as filing of public petitions, 12%, as submissions documents, 2%, through the work of the media, and, finally, 39% stated that community attends the meetings only as a passive listener. The form of community participation in the meetings of CODEMA varies greatly from one municipality to another, but it is surprising how inexpressive is the filing of petitions in the meetings. Only the counselors from Barão de Cocais pointed out this option as a means of public participation in the meetings. This fact, again, reinforces the hypothesis that, even when the participation of the community occurs, it does not aim at defending collective interests, but individual ones. This hypothesis was corroborated by one of the CODEMA members of Santa Barbara who declared: "I think the population's participation if subtle or null when it comes to environmental issues. The interests on the table are individual. The collective perspective is not considered. " The work of the local media in the CODEMA meetings was almost not mentioned by respondents. It is assumed that there is a lack of interest or lack of coordination of both parties, media and CODEMAS, in the publicity of the councils' activities. The questionnaire also sought to understand the perceptions of council members around the significance of the many factors that can influence decisions. The responses are compiled in Table 2. Data in Table 2 show that, according to the interviewed councilors, overall, the listed factors have low significance in terms of influencing decisions, with the exception of social movements and business and industry concerns. From the standpoint of autonomy and equality, the fact that most factors exert little influence on decisions of the council can is overall positive. However, such a situation raises the following question: Being the council a forum that represents various segments of society, would it not be moving away from the interests of its represented members? Social movements was the most influential factor considered in the decisions of the councils; their influence was ranked by 42% of respondents as significant, and by 16% as very significant. Local media, in turn, was considered not significant (32%) or slightly significant (52%) by most councilors. Such data mirror the little articulation between the media and the council. While not a consensus of the majority, almost half of the respondents considered the influence of the interests of the mayor as significant (34%) or very significant (14%). In general, the influence of the head of the executive power in the councils of the municipalities surveyed in this study was a surprising findings, especially when one takes into consideration the fact that all the councils' head, addressed in this research, are municipal secretaries of environment who are indicated by the mayor. Moreover most councilor members (56%) declared that they participate in the council by invitation of the city hall and/or its municipal secretariat of the environment. When it comes to the influence of the interests of companies / industries in the deliberations of the council, it is observed that the force exerted by this sector is much more expressive. Of the total respondents, more than half considered the influence of companies / industries significant (37%) or very significant (16%). It is important to note that the municipalities surveyed in this study are economically dependent on a few companies, if not a single company, and that most of the environmental impacts in the region are related to the activities from these companies, directly or indirectly. Political/partisan interests, media, trade associations and the municipal legislature were considered the least influential factors in the decisions of the environmental councils. More than 60% of respondents considered the influence of these factors not significant or slightly significant. Table 2 also shows that the degree of influence of NGOs and civil society in the decisions of the council was considered by more than half of respondents as not significant (32%) or slightly significant (26%). Overall, the low influence of civil society in the deliberations of the council is a result of misinformation, lack of education of the population for the exercise of their citizens' right, and even of individualism that prevents that society to organized around collective causes, such as protecting the environment. The questionnaire also sought to ascertain the importance of the most important areas of actions and investments, according to the councilors' perception, needed to improve the council's work. The study listed eight items for which the councilors were to assign a degree of importance. The results are shown in Table 3. A general analysis of the data presented in Table 6.3 suggests that all actions were considered important or very important. Actions qualified as very important were those related to community participation in the council meetings or the actions related to the councils' publicity and monitoring. Among the listed actions, physical infrastructure was the one that received the lowest degree of importance. This result may be explained by the fact that, despite not having their own buildings, all councils have appropriate office spaces and equipment given by the municipal secretariats of the environment to hold their meetings. Human resources were mentioned by more than 80% of respondents as important or very important. According to Pereira, Mungai and Cross (2007) " financial, technical and administrative support to the operation of CODEMAS [sic] are in direct responsibilities of Municipalities"(p 17). However, many municipalities, especially small ones, do not have sufficient financial and human resources to meet the demands of the secretariats of the environment, as well as of the environmental councils. The action "improve the quality of the councilors' participation" was also considered important (35%) or very important (43%) by most respondents. The plurality of composition in the council can facilitate the quality of participation of its members, insofar as it allows for different perspectives on the topics being discussed. But it must be carefully considered, so that the counselors do not have a very rigid opinion driven by individualistic perspectives. "Boost the frequency of participation of communities in the councils" obtained a large degree of importance. Of the total respondents, 43% considered this action as important, and 46%, very important. Follow-up on the councils' decisions was considered the most important action by the councilors. Over 90% of respondents evaluate this measure as important or very important. The importance of this action was corroborated by some councilors: "The CODEMA should more closely monitor compliance with its decisions "(Council member from Itabira). In another case: "We must enforce decisions taken, so people feel that the council is valuable to society "(Council member from Barão de Cocais). The representatives of the municipal environmental councils realize the importance of increasing the publicity of the councils' work. Of the total respondents, 54% consider increasing the publicity of the councils' as important; and 38%, as very important. Increase the publicity of the councils' minutes was also considered an important or very important for more than 80% of respondents. This result shows that despite the low liaison between the council and the media, as previously discussed, the counselors agree that access to information, by population, is a key action needed to improve the council's work and foster the participation of society in the local environmental management. Final remarks The CODEMAS are, in theory, especial forums of democratic and participatory participation around environmental issues. In recent years, especially after the publication of CONAMA Resolution 237/1997, the number of environmental councils in Brazilian municipalities has multiplied. However the creation of these councils does not always translate into effective societal representation and participation in decision-making. This study showed that, like the rest of the country, the five municipalities addressed in this study are investing efforts to institutionalize the environmental area. Current institutions, however, tend to be precarious, especially in small cities. As for the participation of the population in the CODEMAS, the analysis of documents and data obtained through interviews with council representatives, showed that participation is, in general, weak, and that, when it occurs, is tends to reflect individual interests, in contrast with the Article 225 of the Constitution of 1988 prescribes the collective duty to defend the environment. Among the factors that appear to contribute to the weak participation of local communities in the councils, were identified: Lack of knowledge about the roles and responsibilities of the local environmental council, a fact that is related to the low publicity of the councils' meetings and work news; Challenge to monitor and follow up on the councils' deliberation, thus threatening the councils' credibility; Lack of interest and commitment of some environmental councilors, who, in addition to not attending scheduled meetings, ultimately compromise the representation of the interests of the community; Inequality of technical knowledge and political power among councilors, a fact that creates decision bias towards large companies and local elites, to the detriment of skill between the representatives of the local population and the environment; and Local population's neglect of collective interests around environmental issues and sustainable development. While the CODEMAS addressed in this study were found to have limited public participation around environmental issues, it is undeniable that these councils have a great potential to advance democratic participation. This research supports the need to implement strategies to strengthen the CODEMAS and their integration with local communities. These strategies should consider the inclusion of community capacity building, so that the public can participate in a more active manner, thus enhancing environmental policy-making. The findings from this study, far from exhausting the subject, can contribute to a better understanding of the barriers and opportunities to the effective roles of municipal environmental councils. The findings can also underpin future studies about the means to strengthen public participation in the environmental debate. In advancing future studies, scholars should consider larger geographical areas. References ALCÂNTARA, Leonardo Alejandro Gomide. 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. The authors would like to thank the reviewers for their helpful comments, as well as the Federal University of Ouro Preto, particularly the Office of Research and Graduate Studies, for the financial support provided to this publication. |
A participação popular pode ser exercida por meio do sisnama
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