Que condições são fundamentais para que os países candidatos consigam entrar na União Europeia?

Pergunta:

Está pendente alguma directiva que vise liberalizar o sector das farmácias ?

Resposta:

Contexto político

Em 18 de Janeiro de 2004, a Comissão Europeia apresentou uma Proposta de Directiva que visa a prestação de serviços no Mercado Interno. (Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos serviços no mercado interno, de 18 de Janeiro de 2004, [SEC(2004) 21]/ COM/2004/0002 final - COD 2004/0001).

A presente Proposta de Directiva inscreve-se no processo de reformas económicas lançado pelo Conselho Europeu de Lisboa para transformar a Europa, até 2010, no «espaço económico mais dinâmico e competitivo do mundo». Com efeito, a realização deste objectivo torna indispensável a criação de um verdadeiro "Mercado Interno" para os serviços.

O considerável potencial de crescimento e de criação de empregos no domínio dos serviços não pôde ser concretizado até ao momento devido aos numerosos obstáculos que obstruem o desenvolvimento das actividades de serviços no mercado interno. (Comissão Europeia, Relatório sobre «Uma Estratégia do Mercado Interno para os Serviços», COM(2000) 888 final de 29 de Dezembro de 2000).

Os Objectivos da proposta

A Proposta de Directiva visa por isso o estabelecimento de um quadro jurídico que suprima os obstáculos à liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços e à livre circulação dos serviços entre os Estados Membros (artigo 1°) e que garanta aos prestadores, bem como aos destinatários dos serviços, a segurança jurídica necessária para o exercício efectivo destas duas liberdades fundamentais do Tratado.

A Proposta cobre uma larga variedade de actividades económicas de serviços, com algumas excepções como os serviços financeiros, e só se aplica aos prestadores estabelecidos num Estado Membro.

A fim de suprimir os obstáculos à liberdade de estabelecimento, prevê-se:

- medidas de simplificação administrativa, nomeadamente a criação de balcões únicos onde o prestador possa efectuar os procedimentos administrativos relativos à sua actividade e cumprir a obrigação de tornar possível a realização destes procedimentos por via electrónica (artigos 5° e 6°);

- certos princípios que devem respeitar os regimes de autorização aplicáveis às actividades de serviços, designadamente, as condições e os procedimentos de concessão de autorização (artigo 9°);

- a proibição de determinadas exigências jurídicas particularmente restritivas, que podem subsistir ainda nas legislações de alguns Estados Membros (artigos 14° e 15°);

- a obrigação de avaliar a compatibilidade de um determinado número de outras exigências jurídicas com as condições fixadas na directiva, nomeadamente, a sua proporcionalidade.

A fim de suprimir os obstáculos à livre circulação dos serviços, prevê-se:

- o princípio do país de origem por força do qual o prestador só está sujeito à lei do país em que se encontra estabelecido e os Estados Membros não devem restringir os serviços fornecidos por um prestador estabelecido noutro Estado Membro. Este princípio admite excepções gerais, transitórias ou relativas a casos concretos (artigo 16°);

- o direito dos destinatários utilizarem os serviços noutros Estados Membros sem disso serem impedidos por medidas restritivas da parte do seu país ou por comportamentos discriminatórios de autoridades públicas ou operadores privados;

- um mecanismo de assistência ao destinatário que utilize um serviço prestado por um prestador estabelecido noutro Estado Membro;

- em caso de destacamento de trabalhadores para prestação de um serviço, a distribuição das tarefas entre o Estado Membro de origem e o Estado Membro de destino (artigo 24°).

A fim de estabelecer a confiança mútua entre Estados Membros, necessária para a supressão destes obstáculos, prevê-se:

- a harmonização das legislações com vista a garantir uma protecção equivalente do interesse geral sobre questões essenciais, como a defesa dos consumidores, nomeadamente no que respeita às obrigações de informação do prestador, ao seguro profissional, às actividades pluridisciplinares, à resolução dos litígios, à troca de informações sobre a qualidade do prestador (artigo 40°);

- a parceria mútua reforçada entre autoridades nacionais para assegurar um controlo das actividades de serviços com base na distribuição dos papéis entre Estados Membros e em obrigações de cooperação (artigo 34°);

- medidas de incentivo sobre a qualidade dos serviços, como a certificação voluntária, a elaboração de cartas de qualidade, a cooperação entre câmaras de comércio e associações profissionais (artigo 31°);

- incentivar a elaboração de códigos de conduta pelas partes interessadas a nível comunitário sobre determinadas questões (comunicações comerciais relativas às profissões regulamentadas).

A aplicação da Directiva

Tendo em conta a amplitude dos obstáculos identificados pela Comissão Europeia, (Comissão Europeia, Relatório sobre «Uma Estratégia do Mercado Interno para os Serviços», COM(2000) 888 final de 29 de Dezembro de 2000), a realização de um verdadeiro espaço sem fronteiras internas para os serviços é uma tarefa cuja aplicação requererá algum tempo.

A proposta de directiva adopta por isso uma abordagem gradual de forma a poder realizar, até 2010. Assim, a proposta prevê:

• a aplicação progressiva de algumas das suas disposições (artigos 6.º a 8.º);
• a harmonização complementar de algumas questões específicas identificadas, (ex. cobrança judicial de dívidas) (n.º 1 do artigo 40.º), que são objecto de uma excepção transitória ao princípio do país de origem (artigo 18.º); Além disso, poderão ser detectadas novas necessidades de harmonização, nomeadamente em matéria de defesa dos consumidores e de contratos transfronteiriços (alínea d) do n.º 2 do artigo 40.º) ;
• a evolução do alcance do princípio do país de origem a par do desenvolvimento da harmonização das regras em determinados domínios (artigos 17º e 21.º e n.º 2 do artigo 19.º);
• a possibilidade da Comissão Europeia tomar medidas de aplicação sobre as normas de execução de certas disposições (artigos 8.º, n.º 3, 22.º, n.º 4, 26.º, n.º 6, 27.º, n.º5 e 38.º);
• a identificação de eventuais necessidades de novas iniciativas, através do procedimento de avaliação mútua (n.º 2 do artigo 40.º).

As Consequências para o sector farmacêutico

Em vários Estados Membros da UE, as farmácias são regidas por um regime jurídico restrito, dada a existência de várias limitações, tais como a obrigação de ser farmacêutico profissional para abrir um estabelecimento, assim como a existência de quotas territoriais e quantitativas para o exercício da actividade.

Tais condicionalismos, apesar de fundamentados por leis nacionais e regras profissionais, podem ser considerados como obstáculos à livre concorrência comunitária, assim como à liberdade de estabelecimento e de prestação de serviço. São precisamente estes obstáculos ao desenvolvimento das actividades de serviços no Mercado Interno que originaram a Proposta de Directiva da Comissão Europeia em análise.

A futura Directiva não ambiciona estabelecer regras pormenorizadas para o sector farmacêutico, nem mesmo a harmonização das regras deste sector nos diferentes Estados Membros.

Trata-se sim de uma Directiva-Quadro com uma abordagem horizontal que visa a abolição dos obstáculos à liberdade de prestação de serviços e de estabelecimento, independentemente do sector profissional. Esta proposta de Directiva cobre por isso todas as actividades económicas (artigo 2°), fornecendo alguns exemplos de prestação de serviços, tais como "... os serviços ligados à saúde, os serviços a domicílio, como o apoio às pessoas idosas".

Apesar do elenco de serviços abrangidos pela Proposta, prevê-se a exclusão de determinadas actividades, tais como os serviços financeiros, transportes, fiscalidade e comunicações electrónicas (artigo 2°). Acresce que "não estão abrangidas as actividades não económicas ou que não possuam a característica relativa à remuneração nas actividades que o Estado realize sem contrapartida económica no âmbito da sua missão nos domínios social, cultural, educativo e judicial". Finalmente, ficam ainda excluídos as actividades que constituam uma participação directa e específica no exercício da autoridade pública.

Já que o sector farmacêutico não consta da lista de excepções, aplica-se assim o regime geral explicado no ponto 2 desta nota.

Apesar do regime geral ser aplicável, a própria Proposta de Directiva faz várias referências específicas às actividades relacionadas com as farmácias:

• a Proposta de Directiva reconhece as especificidades de cada profissão regulamentada (artigo 4°), como o sector das farmácias. Reconhece ainda o papel específico da auto-regulamentação, como os Códigos de conduta para as profissões regulamentadas (artigo 39°) ;
• o sector das farmácias está sujeito a um mecanismo de autorização prévia para exercício da actividade. A proposta de Directiva prevê que a noção de regime de autorização abrange, nomeadamente, os procedimentos administrativos através dos quais são atribuídas autorizações, licenças, aprovações, ou concessões, mas também a obrigação de estar inscrito numa ordem profissional ou num registo, numa lista ou base de dados, ser convencionado junto de um organismo ou obter uma carteira profissional para poder exercer a actividade (artigo 9°) ;
• A possibilidade de ter acesso a uma actividade de serviços só pode depender de uma autorização das autoridades competentes se tal acto observar os critérios da não discriminação, da necessidade e da proporcionalidade. Isto significa, nomeadamente, que uma autorização só é admissível quando não seja eficaz um controlo a posteriori tendo em conta a impossibilidade de constatar a posteriori os defeitos dos serviços em causa e tendo em conta os riscos e perigos decorrentes da ausência de controlo a priori. Os resultados do processo de avaliação mútua permitirão determinar ao nível comunitário os tipos de actividades em relação aos quais os regimes de autorização deverão ser suprimidos (artigo 11°);
• Se o número de autorizações disponíveis para uma determinada actividade for limitado
devido à escassez dos recursos naturais ou das capacidades técnicas, deve prever-se um procedimento de selecção entre os vários candidatos potenciais, com o objectivo de desenvolver através da livre concorrência a qualidade e as condições de oferta dos serviços à disposição dos utilizadores. Este procedimento deve respeitar as garantias de transparência e de imparcialidade e a autorização assim concedida não deve ter uma duração excessiva, não deve ser renovada automaticamente nem prever nenhuma vantagem para o prestador cessante. Em especial, a duração da autorização concedida deve ser fixada de maneira a não restringir ou limitar a livre concorrência para além do necessário para assegurar a amortização dos investimentos e uma remuneração equitativa dos capitais investidos. Os casos em que o número de autorizações é limitado por razões que não digam respeito aos recursos naturais ou a capacidade técnica, devem, de qualquer das formas, continuar a respeitar as outras disposições previstas pela presente directiva em matéria de regime de autorizações (artigos 11°, 12° e 13°);
• A fim de coordenar a modernização das regulamentações nacionais em relação às exigências do mercado interno, é necessário avaliar determinadas exigências nacionais não discriminatórias que sejam susceptíveis de restringir sensivelmente ou mesmo de impedir o acesso a uma actividade ou o seu exercício ao abrigo da liberdade de estabelecimento. Os Estados-Membros devem, durante o período de transposição da directiva, certificar-se de que as referidas exigências são necessárias e proporcionais e, se for caso disso, suprimi-las ou alterá-las. Além disso, estas exigências devem, em qualquer caso, ser compatíveis com o direito comunitário da concorrência ;
• A proposta de Directiva prevê como regra geral a aplicação da lei do país de origem (artigo 16°), que pode ser afastada apenas nos domínios abrangidos pelas excepções, gerais ou transitórias. Estas excepções só podem ser aplicadas por razões ligadas à segurança dos serviços, ao exercício de uma profissão da saúde ou à protecção da ordem pública. É conveniente prever também derrogações ao princípio do país de origem para os serviços sujeitos a um regime de proibição total no Estado-Membro se este regime for objectivamente justificado por razões de ordem pública, de segurança pública, ou saúde pública. Esta excepção é limitada às proibições totais, não abrangendo os regimes nacionais que, sem proibirem totalmente uma actividade, reservam o seu exercício a um ou vários operadores específicos ou que proíbem o exercício de uma actividade sem autorização prévia. Com efeito, desde que um Estado-Membro permita uma actividade, ainda que a reserve a determinados operadores, esta actividade não está sujeita a uma proibição total e, por conseguinte, não é considerada contrária à ordem pública, à segurança pública, ou à saúde pública. Assim, não se justifica que a referida actividade não seja abrangida pelo regime geral da directiva (artigo 17°) ;
• A Proposta prevê o direito dos destinatários utilizarem serviços fornecidos por prestadores estabelecidos noutros Estados-Membros sem disso serem impedidos ou dissuadidos através de medidas restritivas do seu país de residência (artigo 20.º) ou por comportamentos discriminatórios de autoridades públicas ou operadores privados (artigo 21.º). Para os destinatários de serviços de saúde, a proposta clarifica os casos em que um Estado Membro pode submeter a autorização o reembolso dos cuidados de saúde prestados noutro Estado Membro. A este respeito, a proposta (artigo 23.º) retoma a distinção entre cuidados hospitalares e não hospitalares já claramente estabelecida pela jurisprudência consolidada do Tribunal. (Ver Relatório de síntese: «Application des règles du marché intérieur aux services de santé. Mise en oeuvre par les Etats membres de la jurisprudence de la Cour» (sem tradução para PT). Documento de trabalho dos serviços da Comissão. SEC(2003) 900 de 28 de Julho de 2003). Para os casos em que esta autorização prévia é justificada, a proposta pormenoriza as condições específicas de autorização em conformidade com a jurisprudência do Tribunal. A exigência de uma autorização prévia à tomada de responsabilidade financeira pelo sistema de segurança social de um Estado-Membro de cuidados não hospitalares fornecidos noutro Estado Membro deve ser suprimida, devendo os Estados-Membros adaptar a sua legislação a esse respeito. Na medida em que a assumpção desses encargos se efectue nos limites da cobertura garantida pelo regime de seguro de doença do Estado-Membro de inscrição, esta supressão não perturba gravemente o equilíbrio financeiro dos regimes de segurança social. Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, as condições a que os Estados-Membros submetem no seu território a concessão dos cuidados não hospitalares continuam a ser aplicáveis no caso de cuidados fornecidos num Estado-Membro diferente do de inscrição, na medida em que sejam compatíveis com o direito comunitário. Do mesmo modo, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os regimes de autorização para o pagamento dos cuidados noutro Estado-Membro devem respeitar as disposições sobre as condições de concessão das autorizações e sobre os procedimentos de autorização previstos pela presente directiva.

No âmbito do processo de adopção da presente proposta, algumas questões de carácter mais geral foram suscitadas sobre a questão da mobilidade dos doentes e dos desenvolvimentos relativos aos cuidados de saúde na UE, onde se incluem questões como os direitos e deveres dos doentes, uma maior facilidade de cooperação entre os sistemas de saúde, o fornecimento de informações adequadas aos doentes, aos profissionais e aos responsáveis pelas decisões políticas, a garantia de acesso aos cuidados transfronteiriços e da respectiva qualidade, o impacto do alargamento e, de um modo mais geral, como melhorar a segurança jurídica e conciliar os objectivos nacionais com as obrigações comunitárias neste domínio.

Nesta senda, a Comissão Europeia informou que apresentará uma Comunicação, na Primavera de 2004, que pretende estabelecer uma estratégia global para tratar a questão da mobilidade dos doentes e dos cuidados de saúde, acompanhada de propostas que respondem às recomendações do processo de reflexão.

Obrigações que incumbem aos Estados Membros

Durante o período de transposição da directiva, Portugal e os outros Estados-Membros deverão:

• simplificar os procedimentos e formalidades administrativos
relativos às actividades de serviços (secções 1 e 2 do Capítulo II), nomeadamente através dos balcões únicos (artigo 6.º), dos procedimentos por via electrónica (artigo 8.º) e da simplificação dos procedimentos de autorização para o acesso e o exercício das actividades de serviços (artigos 10.º a 13.º); refira-se que as obrigações de comunicar informações (artigo 7.º) e de tornar possíveis os procedimentos (artigo 8.º) por via electrónica, não impedem os Estados-Membros de paralelamente manter outras modalidades de comunicação e de procedimentos;
• revogar na sua legislação
diversas exigências enumeradas na directiva que obstruem o acesso e o exercício das actividades de serviços (artigos 14.º, 21.º e 29.º);
• garantir, na sua legislação, a livre circulação dos serviços
que provêm de outros Estados-Membros e adaptar em consequência as regras que poderiam dificultá-la (artigos 16.º, 20.º, 23.º e 25.º);
• avaliar a justificação e a proporcionalidade
das várias exigências enumeradas na directiva que, quando vigorem na sua regulamentação, possam ter efeitos restritivos significativos para o desenvolvimento das actividades de serviços (artigos 9.º, 15.º e 30.º); esta avaliação deverá conduzir à revogação das exigências injustificadas e será objecto de uma avaliação mútua que possa, se for caso disso, estabelecer a necessidade de propor outras iniciativas a nível comunitário.

Processo legislativo

Com base no seu poder de iniciativa, a Comissão Europeia adoptou esta proposta de Directiva em Janeiro de 2004. O texto segue para o Conselho de União Europeia e para o Parlamento Europeu no âmbito do processo legislativo de co-decisão.

Após análise técnica pelos grupos de trabalho do Conselho da UE, o texto pode ser emendado e adoptado ao nível do COREPER, que reúne os embaixadores dos Estados Membros da UE. Em caso de desacordo, poderá ser debatido em Conselho de Ministros da respectiva área.

Em simultâneo, o Parlamento Europeu designou como Comissão parlamentar competente a Comissão dos assuntos jurídicos e Mercado Interno, que, por sua vez, indicou a Sra. Evelyne GEBHARDT (PSE) como relatora do parecer do Parlamento Europeu. Após discussão e adopção em Comissão, o Relatório é votado, e eventualmente emendado em sessão plenária do Parlamento Europeu. O documento final representa a posição do Parlamento Europeu sobre a matéria e é de imediato comunicado ao Conselho da UE.

No âmbito do processo de co-decisão, cabe ao Conselho da UE a adopção final do texto em análise.

Consoante a importância e o grau de complexidade da matéria, este processo legislativo de co-decisão pode ter uma duração superior aos 9 meses.

Acresce que as eleições para o Parlamento Europeu, assim como a composição de uma nova Comissão Europeia podem ter efeitos contraditórios :

• atrasar de forma significativa
ainda mais o processo legislativo. Caso o Parlamento Europeu não se tiver pronunciado antes das eleições de Junho de 2004, o processo legislativo volta à fase inicial ;
• ou incentivar as instituições europeias envolvidas a procurar soluções de compromisso.

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